Arrêt Benjamin, CE 19 mai 1933 : fiche d'arrêt et commentaire

I. La liberté de réunion, principe face au pouvoir de police

L'arrêt pose d'abord une méthode, la conciliation entre ordre public et liberté (A), dont il tire une conséquence précise : l'interdiction générale n'est permise que si aucune autre mesure ne suffit (B).

A. Une conciliation imposée au maire

Le maire dispose d'une compétence générale de police municipale. Le Conseil d'État ne la conteste pas et ne remet pas en cause la réalité du risque invoqué : les instituteurs avaient effectivement annoncé leur hostilité, et la tension était réelle dans la ville. Mais le juge refuse de considérer ce pouvoir isolément. Il le confronte à un autre texte législatif, celui qui garantit la liberté de réunion, et il en déduit une obligation de conciliation.

Cette démarche est fondamentale. Elle signifie que le pouvoir de police n'est pas une prérogative autonome que le maire exercerait librement dès lors qu'un trouble est en vue. Il est un pouvoir finalisé, qui doit composer avec les libertés reconnues par la loi. Plus la liberté en cause est protégée par le législateur, plus la marge du maire se rétrécit. La liberté de réunion bénéficiant d'un régime répressif, sans autorisation ni déclaration, l'autorité de police ne saurait reconstituer par la voie de l'arrêté le contrôle préalable que la loi a supprimé.

On mesure ici la portée de la solution pour un régime de liberté. Si le maire pouvait interdire toute réunion dont les opposants menacent de troubler le déroulement, la liberté serait à la merci de ceux qui la combattent. Le juge refuse ce que l'on appellerait aujourd'hui un « veto de l'adversaire » : la menace de manifestants hostiles ne suffit pas, par elle-même, à justifier qu'on fasse taire l'orateur.

B. L'interdiction, mesure subsidiaire

Le cœur de l'arrêt réside dans le raisonnement suivi pour apprécier la légalité de l'interdiction. Le Conseil d'État ne se demande pas seulement si un trouble était à craindre, mais si ce trouble était d'une gravité telle que le maire ne pouvait y faire face autrement qu'en interdisant. Il ajoute ainsi une étape décisive : l'existence d'une alternative moins attentatoire à la liberté.

Or le maire disposait de moyens d'action. Il pouvait mobiliser les forces de police, organiser un service d'ordre, aménager les conditions d'accès à la salle. La réunion projetée, une conférence littéraire, n'appelait par elle-même aucun désordre ; le trouble ne pouvait venir que de ses opposants, qu'un service d'ordre adapté était en mesure de contenir. Le risque était réel, mais maîtrisable.

L'interdiction devient ainsi une mesure subsidiaire, réservée aux hypothèses où l'autorité de police ne dispose d'aucun autre moyen de prévenir un trouble grave. Elle n'est pas proscrite : le Conseil d'État admettra par la suite des interdictions lorsque les circonstances les rendent nécessaires. Mais elle doit être justifiée par l'impossibilité de faire autrement.

Cette exigence ne vaut que si le juge se donne les moyens de la vérifier. C'est le second apport de l'arrêt : l'intensité du contrôle exercé.

II. Un contrôle juridictionnel entier sur les mesures de police

Le Conseil d'État exerce un contrôle concret, qui porte autant sur la réalité de la menace que sur l'adéquation des moyens (A) ; ce contrôle a servi de matrice au contrôle de proportionnalité moderne (B).

A. L'examen concret de la menace et des moyens

En matière de police, le juge de l'excès de pouvoir ne se contente pas d'un contrôle restreint. Dans l'arrêt Benjamin, il apprécie lui-même la gravité de la menace, en tenant compte des circonstances de temps et de lieu, et vérifie que la mesure adoptée était la seule apte à y répondre. C'est un contrôle que la doctrine qualifie de contrôle maximum ou de contrôle entier : le juge substitue en quelque sorte sa propre appréciation à celle de l'autorité de police quant à la nécessité de la mesure.

Ce choix s'explique par l'enjeu. Lorsque l'administration restreint une liberté publique, la marge d'appréciation qui lui est ordinairement laissée doit céder. L'appréciation de l'opportunité, qui relève en principe de l'administrateur, se trouve ici absorbée par l'appréciation de la légalité, car c'est la loi elle-même qui protège la liberté. Une interdiction inutile n'est pas seulement inopportune ; elle est illégale.

Il faut souligner que cette appréciation est nécessairement contextuelle. Une même réunion peut être légalement interdite dans une ville et illégalement dans une autre, selon la gravité des risques et l'état des forces disponibles. Le juge raisonne au cas par cas, ce qui fait la force et la limite de la jurisprudence : force, parce qu'elle colle aux faits ; limite, parce qu'elle ne fournit pas aux autorités de police de règle générale prévisible.

B. De l'arrêt Benjamin au triple test de proportionnalité

L'arrêt a donné naissance à une jurisprudence abondante. Elle a été étendue à l'ensemble des mesures de police restreignant des libertés, qu'il s'agisse de la liberté du commerce, de la liberté d'aller et venir ou de la liberté de manifester. La formule de principe s'est affinée : une mesure de police n'est légale que si elle est nécessaire au regard des circonstances. Les interdictions générales et absolues sont, sauf circonstances exceptionnelles, regardées comme illégales.

Le Conseil d'État a ensuite formalisé ce raisonnement en exigeant que les mesures de police soient adaptées, nécessaires et proportionnées. L'arrêt d'Assemblée du 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l'image et autres, rendu à propos du fichier des passeports biométriques, en offre une expression nette. Ce triple test, d'inspiration européenne, ne fait que systématiser la logique de l'arrêt de 1933 : vérifier l'aptitude de la mesure à atteindre son but, l'absence de mesure moins contraignante, et l'équilibre entre l'atteinte et l'objectif.

La jurisprudence a toutefois connu des inflexions. La reconnaissance de la dignité de la personne humaine comme composante de l'ordre public, par l'arrêt d'Assemblée du 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, a permis des interdictions fondées non plus sur un risque matériel de désordre, mais sur le contenu même de l'activité. L'ordonnance du juge des référés du 9 janvier 2014 relative au spectacle de Dieudonné M'Bala M'Bala a été largement commentée en ce sens : en admettant une interdiction préventive d'un spectacle, elle a paru à de nombreux auteurs s'éloigner de l'esprit de l'arrêt Benjamin. Ces débats montrent que l'arrêt demeure la référence à partir de laquelle on mesure toute restriction des libertés par la police administrative.

Conclusion

L'arrêt Benjamin a donné au droit de la police administrative sa règle d'or : l'interdiction n'est légale que si aucune mesure moins attentatoire ne permet de prévenir un trouble grave. Il a, du même coup, fait du juge administratif un véritable protecteur des libertés publiques, bien avant l'apparition des référés-libertés. Sa méthode irrigue aujourd'hui le contrôle de proportionnalité. Reste à savoir, en ouverture, si l'élargissement de la notion d'ordre public à des considérations immatérielles, comme la dignité, n'a pas réintroduit une part d'appréciation morale que l'arrêt de 1933 cherchait précisément à tenir à distance.

Bibliographie

• M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé, B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz.
• R. Chapus, Droit administratif général, tome 1, Montchrestien.
• J. Petit et P.-L. Frier, Droit administratif, LGDJ.
• J. Rivero et H. Moutouh, Libertés publiques, PUF.