Arrêt Jamart, CE Sect. 7 février 1936 : fiche d'arrêt et commentaire

I. La consécration d'un pouvoir réglementaire de chef de service

Le Conseil d'État reconnaît un pouvoir qui ne repose sur aucun texte mais sur la nature même de la fonction de direction (A), et lui donne une portée qui dépasse les seuls ministres et les seuls agents (B).

A. Un pouvoir sans texte, fondé sur la nécessité du service

La formule de l'arrêt est construite en deux temps. Elle rappelle d'abord, par une concession, que les ministres peuvent ne tenir d'aucune disposition législative un pouvoir réglementaire. Elle affirme ensuite qu'il leur appartient néanmoins, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité.

Le fondement de ce pouvoir n'est donc pas textuel. Il tient à une évidence pratique : un service public ne peut fonctionner sans que quelqu'un en fixe les règles d'organisation. Horaires, répartition des tâches, conditions d'accès aux locaux, procédures internes, tout cela ne peut attendre l'intervention d'un décret. Le Conseil d'État fait ici œuvre de réalisme : il consacre une compétence que l'administration exerçait en fait, en l'insérant dans le droit.

La comparaison avec l'arrêt Labonne du 8 août 1919 éclaire la démarche. Le Conseil d'État y avait reconnu au chef de l'État un pouvoir de police générale sans texte, inhérent à sa fonction. L'arrêt Jamart procède du même raisonnement à une autre échelle : de même que le chef de l'exécutif dispose d'un pouvoir propre pour assurer l'ordre public, le chef de service dispose d'un pouvoir propre pour assurer le fonctionnement de son service. Dans les deux cas, la fonction fonde la compétence.

B. Un pouvoir étendu à tout chef de service et opposable aux tiers en relation avec le service

L'expression « comme à tout chef de service » donne à la solution une portée générale. Le ministre n'est visé que parce qu'il est, au sommet de la hiérarchie de son département, le premier des chefs de service. Le même pouvoir appartient, dans leur sphère, aux directeurs d'administration centrale, aux chefs d'établissement, aux directeurs d'établissements publics, ou encore au maire à l'égard des services municipaux.

L'apport le plus remarquable de l'espèce tient aux destinataires de la mesure. Le docteur Jamart n'était pas un agent du ministère : c'était un médecin extérieur à l'administration, qui intervenait dans les centres auprès de pensionnés. Le Conseil d'État admet pourtant que le pouvoir du chef de service peut s'exercer à son égard. Ce pouvoir ne se limite donc pas à l'organisation interne et aux agents ; il atteint les personnes qui entrent en relation avec le service, usagers ou tiers, dans la mesure où leur comportement affecte son fonctionnement.

Cette extension est logique : le bon fonctionnement d'un service dépend aussi de ceux qui le fréquentent. Elle explique que des règlements intérieurs puissent régir les conditions d'accès aux bâtiments publics ou les relations avec les usagers.

Ainsi consacré, ce pouvoir aurait pu devenir une source de compétences indéfinies au profit des ministres. Le Conseil d'État prend soin, au contraire, de l'enserrer dans des limites strictes, qu'il applique dès cette affaire.

II. Un pouvoir étroitement encadré

Le pouvoir du chef de service est borné quant à son objet et à sa place dans la hiérarchie des normes (A), et son exercice est soumis à un contrôle juridictionnel réel (B).

A. Des limites tenant à l'objet et à la hiérarchie des normes

Le pouvoir reconnu n'est qu'un pouvoir d'organisation. Il ne permet pas au chef de service d'édicter des règles générales s'imposant à l'ensemble des citoyens, ni d'empiéter sur le domaine réservé à la loi ou au pouvoir réglementaire général. La mesure doit être nécessaire au bon fonctionnement du service, et c'est cette nécessité qui en définit à la fois l'existence et l'étendue.

Le pouvoir est également subsidiaire. Il ne s'exerce que dans le silence des textes : le chef de service ne peut contredire une loi ou un décret, ni modifier le statut des agents ou les droits que les usagers tiennent des textes. Il se situe au bas de la hiérarchie des normes réglementaires.

La Constitution du 4 octobre 1958 n'a pas modifié cet équilibre. Les ministres ne disposent toujours pas d'un pouvoir réglementaire général, réservé au Premier ministre par l'article 21, sous réserve des décrets délibérés en Conseil des ministres signés par le Président de la République en vertu de l'article 13. Le pouvoir Jamart demeure donc la principale source du pouvoir réglementaire propre des ministres, à côté des habilitations ponctuelles consenties par les textes.

B. Un contrôle juridictionnel effectif, illustré par l'annulation prononcée

L'arrêt Jamart est un arrêt de principe dont le requérant obtient pourtant gain de cause. Après avoir reconnu le pouvoir du ministre, le Conseil d'État vérifie que la mesure prise était justifiée par les nécessités du service. Il estime que les faits reprochés au docteur Jamart, quelle que fût l'inconvenance de ses lettres, ne justifiaient pas une interdiction d'accès aussi générale. Le ministre a donc excédé ses pouvoirs.

Ce contrôle est essentiel. Le pouvoir reconnu étant un pouvoir sans texte, sa seule mesure est la nécessité du service ; c'est au juge qu'il revient de la vérifier. La décision illustre la logique du recours pour excès de pouvoir : reconnaître une compétence n'est pas en approuver tous les usages.

La postérité de l'arrêt témoigne de cette double dimension. Dans l'arrêt d'Assemblée Dehaene du 7 juillet 1950, le Conseil d'État a admis que, en l'absence de loi réglementant le droit de grève, il revenait au gouvernement, responsable du bon fonctionnement des services publics, de fixer sous le contrôle du juge la nature et l'étendue des limitations à ce droit ; cette logique a ensuite été étendue aux chefs de service, responsables de la continuité de leurs services. De même, le régime des circulaires, des arrêts Notre-Dame du Kreisker du 29 janvier 1954 à Duvignères du 18 décembre 2002, s'articule avec le pouvoir Jamart : lorsqu'une circulaire fixe une règle nouvelle, elle n'est légale que si son auteur disposait d'un pouvoir réglementaire, ce qui renvoie souvent à la question de savoir si la mesure relève de l'organisation du service.

Conclusion

L'arrêt Jamart consacre un pouvoir réglementaire d'organisation, inhérent à la qualité de chef de service, qui permet aux ministres et à toutes les autorités placées à la tête d'un service de prendre les mesures nécessaires à son bon fonctionnement, y compris à l'égard des tiers en relation avec lui. Il en fait toutefois un pouvoir subordonné, limité par sa finalité et soumis au contrôle du juge, comme le montre l'annulation prononcée au profit du requérant. Toujours appliquée, la solution invite à s'interroger, en ouverture, sur la frontière parfois incertaine entre ces mesures d'organisation et les mesures d'ordre intérieur, longtemps soustraites au contrôle du juge.

Bibliographie

• M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé, B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz.
• R. Chapus, Droit administratif général, tome 1, Montchrestien.
• J. Waline, Droit administratif, Dalloz.
• G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif, PUF.