bibliothequerDroit administratif, Licence : fiche de l'arrêt Terrier suivie d'un commentaire complet, environ 1 700 mots.
Fiche d'arrêt
Faits. Le conseil général de Saône-et-Loire décide d'allouer une prime aux personnes qui détruisent des vipères dans le département. M. Terrier, qui a tué un certain nombre de ces animaux, réclame le paiement de la prime correspondante. Le crédit voté ayant été épuisé, la somme ne lui est pas versée.
Procédure. Devant le refus de l'administration départementale, M. Terrier porte sa réclamation devant le Conseil d'État.
Prétentions. Le requérant soutient qu'en promettant une prime à quiconque remplirait certaines conditions, le département s'est engagé envers ceux qui les ont remplies, et qu'il doit donc payer. La question qui domine l'affaire est celle de la compétence : le litige relève-t-il du juge administratif ou du juge judiciaire, alors que l'on admettait largement à l'époque que les contrats des collectivités locales, hors travaux publics, relevaient des tribunaux judiciaires ?
Problème de droit. Le litige né de l'exécution d'un engagement pris par un département dans le cadre d'une mission d'intérêt général relève-t-il de la compétence de la juridiction administrative ?
Solution. Le Conseil d'État retient sa compétence. Il estime que la réclamation, qui porte sur l'exécution d'un engagement pris par le département pour assurer un service public, relève de la juridiction administrative, au même titre que les litiges intéressant les services publics de l'État.
Introduction
La valeur d'un litige ne dit rien de sa portée. L'affaire Terrier porte sur une somme minuscule, réclamée par un chasseur de serpents à un département qui avait sous-estimé le zèle de ses administrés. Elle est pourtant devenue, grâce aux conclusions du commissaire du gouvernement Jean Romieu, l'un des textes fondateurs de l'École du service public.
Trente ans plus tôt, l'arrêt Blanco avait lié la compétence administrative au service public de l'État. Restait à savoir si les départements et les communes, dont l'activité ne cessait de croître à la fin du XIXe siècle, entraient dans la même logique. Jusque-là, leur patrimoine et leurs engagements étaient volontiers traités comme ceux de personnes privées, et leurs contrats renvoyés au juge judiciaire, sauf en matière de travaux publics.
Le service public suffit-il, quelle que soit la personne publique en cause, à fonder la compétence administrative, et à quelles conditions ?
L'arrêt étend aux collectivités locales le critère du service public (I), tandis que les conclusions Romieu en fixent aussitôt les limites par la distinction de la gestion publique et de la gestion privée (II).
Plan détaillé
I. Le département, gestionnaire d'un service public
- A. Une prime contre les vipères, une mission d'intérêt général
- B. L'alignement des collectivités locales sur l'État
II. Les conclusions Romieu : un critère aussitôt borné
- A. La gestion privée, réserve du juge judiciaire
- B. Une postérité féconde, puis contestée
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I. Le département, gestionnaire d'un service public
Le Conseil d'État qualifie d'abord l'activité départementale (A), ce qui le conduit à traiter les collectivités locales comme l'État (B).
A. Une prime contre les vipères, une mission d'intérêt général
Le raisonnement part de la nature de l'opération. En votant une prime, le conseil général ne fait pas un acte de libéralité ni une opération patrimoniale : il organise la protection de la population et du bétail contre un danger. La destruction des vipères devient une action de police sanitaire, et le recours à des particuliers rémunérés à la pièce n'est qu'un moyen de l'exécuter. L'objet poursuivi est d'intérêt général.
L'originalité de l'espèce tient au procédé. Il n'y a ni marché, ni cahier des charges, ni signature. L'engagement du département naît d'une offre publique adressée à tous, que chaque chasseur accepte en rapportant ses prises. On peut y voir un contrat d'un genre particulier, conclu avec un nombre indéterminé de cocontractants. Peu importe pour le juge : ce qui compte, c'est que l'obligation dont l'exécution est demandée trouve sa source dans l'organisation d'un service public.
Cette démarche est capitale. Le juge ne commence pas par se demander si le département a agi par voie d'autorité ; il regarde la finalité de son action. On mesure le chemin parcouru depuis la distinction des actes d'autorité et des actes de gestion, qui avait longtemps servi à répartir les compétences.
B. L'alignement des collectivités locales sur l'État
Une fois l'activité qualifiée de service public, la conséquence suit : le litige relève de la juridiction administrative. Le Conseil d'État refuse de traiter le département comme un simple propriétaire. Il considère que ce qui vaut pour les services publics de l'État vaut pour ceux des collectivités locales.
La portée de ce rapprochement est considérable. Au début du XXe siècle, les communes et les départements multiplient les interventions : hygiène, assistance, voirie, éclairage, transports. Les laisser hors du droit administratif aurait abouti à soumettre une part croissante de l'action publique à un juge et à des règles conçus pour les rapports privés. En unifiant le critère, Terrier donne au droit administratif une cohérence que Blanco n'avait établie que pour l'État.
Le Tribunal des conflits s'est aligné peu après. Par sa décision Feutry, rendue le 29 février 1908, il a confié au juge administratif la responsabilité d'un département à raison d'un dommage causé par un aliéné évadé d'un asile départemental, appliquant ainsi la même logique à la responsabilité extracontractuelle des collectivités locales.
L'extension est donc nette ; mais le commissaire du gouvernement avait pris soin de ne pas en faire une règle sans limite.
II. Les conclusions Romieu : un critère aussitôt borné
Romieu oppose à la gestion publique une gestion privée qui échappe au juge administratif (A), distinction qui a nourri une jurisprudence abondante avant d'être fragilisée (B).
A. La gestion privée, réserve du juge judiciaire
Romieu affirme que tout ce qui concerne l'organisation et le fonctionnement des services publics, qu'il s'agisse de l'État ou des collectivités locales, constitue une opération administrative relevant par nature de la juridiction administrative. Mais il ajoute aussitôt une réserve : l'administration peut choisir d'agir dans les mêmes conditions qu'un particulier, en utilisant les procédés du droit privé. Elle se place alors sur le terrain de la gestion privée, et le juge judiciaire redevient compétent.
Cette réserve est essentielle à la compréhension de la notion. Le service public n'est pas un sceau apposé sur toute activité publique ; il désigne une manière d'agir. Une commune qui loue un immeuble de son domaine privé, ou qui achète des fournitures comme le ferait un commerçant, n'a pas à être jugée autrement qu'un bailleur ou un client ordinaire.
On remarque le déplacement du critère. Ce n'est plus seulement le but poursuivi qui compte, mais aussi les moyens employés. Romieu prépare ainsi, sans le savoir, la dualité de critères qui marquera tout le droit administratif du XXe siècle : la finalité de service public d'un côté, les procédés de puissance publique ou exorbitants du droit commun de l'autre.
B. Une postérité féconde, puis contestée
Les conclusions Romieu ont été reçues comme un manifeste. Avec Léon Duguit et Gaston Jèze, la doctrine en a tiré l'idée que le service public était à la fois le fondement et la mesure du droit administratif. Le Conseil d'État a prolongé la solution en matière contractuelle dans l'arrêt Thérond du 4 mars 1910, relatif à un contrat confiant à un particulier la capture des chiens errants et l'enlèvement des animaux morts dans une commune.
La réserve de la gestion privée s'est elle aussi développée. Dans l'arrêt Société des granits porphyroïdes des Vosges du 31 juillet 1912, rendu sur les conclusions de Léon Blum, le Conseil d'État a jugé qu'un contrat de fourniture passé par une ville selon les règles applicables entre particuliers relevait du juge judiciaire. L'existence d'une personne publique contractante ne suffit donc pas : il faut regarder la nature du contrat.
L'apogée a été suivi d'une crise. L'affaire du bac d'Eloka, tranchée le 22 janvier 1921 par le Tribunal des conflits (Société commerciale de l'Ouest africain), en faisant apparaître des services publics industriels et commerciaux, a montré qu'un service public pouvait fonctionner selon le droit privé. Le critère organique et finaliste perdait de sa netteté. Le droit positif combine aujourd'hui les approches : un contrat est administratif lorsqu'une personne publique y est partie et qu'il porte sur l'exécution même du service public, comme l'a jugé le Conseil d'État dans l'arrêt Époux Bertin du 20 avril 1956, ou lorsqu'il contient des clauses exorbitantes du droit commun. La filiation avec Terrier reste visible dans le premier de ces critères.
Conclusion
L'arrêt Terrier fait entrer les collectivités locales dans le droit administratif en appliquant à leurs services publics la logique dégagée pour l'État. Les conclusions Romieu en ont fait un texte doctrinal autant qu'une décision, en posant à la fois le principe de la compétence administrative pour la gestion des services publics et sa limite, la gestion privée. Le critère du service public n'a pas conservé l'exclusivité que ses défenseurs lui prêtaient, mais il demeure l'un des piliers de la qualification des contrats et des activités publiques. Il reste à savoir si, à l'heure de la gestion déléguée généralisée, la frontière tracée par Romieu entre gestion publique et gestion privée a encore la même évidence.
Bibliographie
- Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz (commentaire de l'arrêt Terrier et des conclusions Romieu).
- G. Jèze, Les principes généraux du droit administratif.
- L. Duguit, Traité de droit constitutionnel.
- René Chapus, Droit administratif général, Montchrestien.