Arrêt Blanco, TC 8 février 1873 : fiche d'arrêt et commentaire

I. L'affirmation d'une responsabilité administrative autonome

Le Tribunal des conflits écarte d'abord les règles du droit commun (A) pour poser ensuite le principe d'un droit spécial de la responsabilité publique (B).

A. Le refus d'appliquer le Code civil à l'État

Le demandeur s'appuyait sur une logique simple : l'État employeur des ouvriers est un commettant, et le Code civil organise la responsabilité du commettant pour le fait de ses préposés. Le Tribunal des conflits rejette ce raisonnement en affirmant que la responsabilité de l'État ne peut être régie par les principes établis dans le Code civil pour les rapports de particulier à particulier.

Ce refus repose sur une idée de fond : l'État n'est pas un particulier. Il agit dans l'intérêt général, dispose de prérogatives exorbitantes et doit pouvoir assurer la continuité de ses missions. Lui appliquer mécaniquement les règles conçues pour des rapports entre égaux méconnaîtrait la spécificité de l'action publique. L'arrêt traduit ainsi une conception selon laquelle le droit applicable à l'administration doit être pensé pour elle.

Il faut mesurer la portée de cette affirmation. Le Tribunal ne dit pas seulement que le juge civil est incompétent ; il dit que le Code civil lui-même est inapplicable. C'est en cela que l'arrêt est fondateur : il ne se contente pas d'une répartition de compétences, il consacre l'existence d'un droit distinct.

Le raisonnement mérite toutefois d'être nuancé. L'exclusion du Code civil ne signifie pas que le juge administratif s'interdira toute inspiration civiliste. En pratique, il reprendra nombre de notions familières au droit privé, comme le lien de causalité, le préjudice certain ou la distinction de la faute personnelle et de la faute de service, consacrée par le Tribunal des conflits dans l'arrêt Pelletier du 30 juillet 1873, quelques mois seulement après l'arrêt Blanco. L'autonomie proclamée est donc une autonomie de principe : le juge reste libre de ses sources, il n'est lié par aucun article du Code. C'est cette liberté qui lui permettra d'adapter les règles aux besoins du service.

B. Une responsabilité « ni générale, ni absolue », aux règles spéciales

La formule selon laquelle la responsabilité de l'État n'est ni générale ni absolue est souvent mal comprise. Elle ne signifie pas que l'État est irresponsable ; au contraire, l'arrêt admet implicitement le principe d'une responsabilité. Elle signifie que cette responsabilité n'est pas engagée dans les mêmes conditions que celle des particuliers : elle doit tenir compte des contraintes du service.

Les règles spéciales annoncées par l'arrêt varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'État avec les droits privés. Le juge se voit ainsi confier une mission de conciliation. Cette souplesse a permis au Conseil d'État de construire, par la suite, un droit de la responsabilité très nuancé : exigence d'une faute lourde pour certaines activités difficiles, comme longtemps la police ou certaines activités médicales ; faute simple ailleurs ; responsabilité sans faute pour risque ou pour rupture de l'égalité devant les charges publiques.

L'arrêt Blanco ne marque cependant pas à lui seul la fin de l'irresponsabilité de la puissance publique. Celle-ci subsistait pour les actes de puissance publique, notamment de police, et ce n'est qu'avec l'arrêt Tomaso Grecco du Conseil d'État du 10 février 1905 que la responsabilité de l'État pour les activités de police a été admise.

Cette autonomie du fond n'aurait pas eu de portée pratique si elle n'avait été confiée à un juge spécial : l'arrêt lie donc l'application d'un droit propre à la compétence du juge administratif, autour de la notion de service public.

II. Le lien entre fond et compétence, fondé sur le service public

L'arrêt fait du service public le critère de la compétence (A), solution dont la postérité a été immense mais qui a été nuancée par l'évolution ultérieure (B).

A. Le service public, critère de la compétence administrative

Avant 1873, la compétence administrative en matière de responsabilité de l'État reposait largement sur la théorie de l'État débiteur, affirmée par le Conseil d'État dans l'arrêt Rothschild du 6 décembre 1855 : seule l'administration pouvait déclarer l'État débiteur. L'arrêt Blanco reprend cette idée dans son raisonnement, mais introduit un élément nouveau : la responsabilité en cause est celle encourue pour le fait des personnes employées dans le service public.

C'est ce rattachement qui a fait la célébrité de l'arrêt. En liant la compétence administrative à l'activité de service public, et en déduisant du caractère spécial des règles de fond la compétence d'un juge spécial, le Tribunal des conflits formule ce que l'on appellera le principe de liaison de la compétence et du fond : le juge administratif est compétent parce qu'un droit spécial s'applique, et ce droit spécial s'applique parce que l'activité relève du service public.

L'École du service public, au début du XXe siècle, autour de Léon Duguit et de Gaston Jèze, fera de l'arrêt Blanco la pierre angulaire du droit administratif. Le commissaire du gouvernement Romieu, dans ses conclusions sur l'arrêt Terrier du 6 février 1903, puis le Tribunal des conflits dans l'arrêt Feutry du 29 février 1908, étendront la logique aux collectivités locales.

B. Une postérité considérable mais nuancée

La solution a pourtant été relativisée. D'abord, toutes les activités de service public ne relèvent pas du droit administratif : l'arrêt Société commerciale de l'Ouest africain, rendu par le Tribunal des conflits le 22 janvier 1921, a reconnu l'existence de services publics industriels et commerciaux gérés dans les mêmes conditions qu'une entreprise privée et relevant pour l'essentiel du juge judiciaire. Le critère du service public n'est donc pas, à lui seul, suffisant.

Ensuite, le législateur est intervenu pour transférer certains contentieux au juge judiciaire. La loi du 31 décembre 1957 attribue ainsi aux tribunaux judiciaires le contentieux des dommages causés par tout véhicule, y compris un véhicule administratif. Le juge administratif perd ainsi une part importante du contentieux de la responsabilité que l'arrêt Blanco lui avait réservé.

Enfin, la place du juge administratif a été consolidée sur un autre terrain que celui de l'arrêt Blanco. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 23 janvier 1987 relative au Conseil de la concurrence, a reconnu valeur constitutionnelle à la compétence de la juridiction administrative pour l'annulation ou la réformation des décisions prises dans l'exercice de prérogatives de puissance publique. Le fondement contemporain de la dualité juridictionnelle tient donc davantage à la puissance publique qu'au service public.

Conclusion

L'arrêt Blanco consacre l'idée que la responsabilité de l'État obéit à des règles propres, distinctes du Code civil, et que leur application revient au juge administratif à raison du service public en cause. Sa valeur tient moins à la nouveauté absolue de sa solution, qui prolongeait la théorie de l'État débiteur, qu'à la lecture qu'en a faite la doctrine : elle y a vu l'acte de naissance d'un droit administratif autonome. Si le critère du service public a été nuancé, l'idée d'un droit de la responsabilité publique adapté aux besoins du service demeure au cœur du droit positif. Reste ouverte la question, toujours débattue, de savoir si cette autonomie doit encore se traduire par une dualité de juridictions.

Bibliographie

• M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé, B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz.
• R. Chapus, Droit administratif général, tome 1, Montchrestien.
• J. Waline, Droit administratif, Dalloz.
• L. Duguit, Les transformations du droit public, Armand Colin.