bibliothequerFiche d'arrêt et commentaire d'arrêt de droit administratif — Licence 2 — environ 1 800 mots.
Fiche d'arrêt
Contexte et faits. Par le référendum du 8 avril 1962, le peuple français a approuvé les accords d'Évian. La loi référendaire du 13 avril 1962 autorisait en outre le président de la République à arrêter, par voie d'ordonnances ou de décrets, toutes mesures relatives à l'application de ces accords. Sur ce fondement, le général de Gaulle a pris l'ordonnance du 1er juin 1962 instituant une Cour militaire de justice, chargée de juger certaines infractions commises en relation avec les événements d'Algérie. Ses décisions n'étaient susceptibles d'aucun recours. MM. Canal, Robin et Godot, poursuivis pour des faits liés à l'action de l'OAS, ont été renvoyés devant cette juridiction ; l'un d'eux y a été condamné à la peine capitale.
Procédure. Les intéressés ont formé devant le Conseil d'État un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'ordonnance du 1er juin 1962. L'affaire a été jugée par l'Assemblée du contentieux.
Prétentions. Les requérants soutenaient que l'ordonnance, acte administratif, méconnaissait les principes généraux du droit pénal, en particulier les droits de la défense et la possibilité d'un recours contre les condamnations. Le Gouvernement opposait l'origine référendaire de l'habilitation, qui aurait conféré à l'ordonnance une valeur législative insusceptible de contrôle.
Problème de droit. Une ordonnance prise par le président de la République sur habilitation d'une loi référendaire est-elle un acte administratif soumis au contrôle du juge de l'excès de pouvoir, et peut-elle, sans y être expressément autorisée, créer une juridiction d'exception dérogeant aux principes généraux du droit pénal ?
Solution. Le Conseil d'État retient sa compétence : la loi du 13 avril 1962 n'avait pas pour objet d'habiliter le président à exercer lui-même le pouvoir législatif, mais seulement à user, de façon exceptionnelle et dans un cadre défini, de son pouvoir réglementaire ; l'ordonnance conserve donc le caractère d'un acte administratif. Au fond, il annule l'ordonnance : eu égard à l'importance et à la gravité des atteintes portées aux principes généraux du droit pénal, notamment quant aux procédures et à l'exclusion de toute voie de recours, la création d'une telle juridiction n'était pas justifiée par les nécessités de l'application des accords d'Évian.
Introduction
Il y a des arrêts qui valent par leur doctrine, et d'autres par leur courage. L'arrêt Canal, Robin et Godot réunit les deux. Rendu quelques mois après la fin de la guerre d'Algérie, dans un climat de violence politique extrême, il annule une ordonnance voulue par le chef de l'État, au moment même où celui-ci s'apprête à faire réviser la Constitution par référendum.
L'affaire pose deux questions distinctes, que le commentaire doit séparer avec soin. La première est contentieuse : l'origine référendaire de l'habilitation fait-elle obstacle au contrôle du juge administratif ? La seconde est substantielle : jusqu'où une autorité habilitée à prendre des mesures exceptionnelles peut-elle s'écarter des garanties fondamentales de la justice pénale ?
On se demandera donc comment le Conseil d'État, sans contester l'autorité du peuple souverain, parvient à soumettre au droit une mesure d'exception adoptée sur son habilitation.
Le juge qualifie l'ordonnance d'acte administratif, ce qui lui ouvre la voie du contrôle (I), puis il censure la juridiction d'exception au nom des principes généraux du droit, déclenchant une crise dont il sortira pourtant grandi (II).
Plan détaillé
I. Une ordonnance référendaire soumise au juge de l'excès de pouvoir
- A. La distinction entre la loi référendaire et l'acte pris pour son application
- B. Une habilitation interprétée strictement
II. La censure d'une juridiction d'exception au nom des principes généraux du droit
- A. Les droits de la défense, limite opposable même en période de crise
- B. Une décision contestée, une jurisprudence consolidée
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I. Une ordonnance référendaire soumise au juge de l'excès de pouvoir
La recevabilité du recours n'allait pas de soi. Le Conseil d'État la fonde sur une distinction nette entre la loi votée par le peuple et l'acte de son exécutant (A), qu'il renforce par une lecture étroite des termes de l'habilitation (B).
A. La distinction entre la loi référendaire et l'acte pris pour son application
La loi adoptée par référendum échappe à tout contrôle. Le Conseil constitutionnel l'a confirmé peu après, dans sa décision du 6 novembre 1962, en refusant d'examiner la loi référendaire relative à l'élection du président de la République au suffrage universel direct, au motif qu'elle constitue l'expression directe de la souveraineté nationale. Le Gouvernement cherchait à étendre cette immunité aux mesures prises sur le fondement de la loi du 13 avril 1962.
Le Conseil d'État refuse cette assimilation. L'immunité attachée à la loi référendaire tient à son auteur, le peuple souverain ; elle ne se transmet pas à l'acte pris par le président de la République, même sur habilitation populaire. L'ordonnance émane d'une autorité administrative ; elle est donc, par nature, un acte administratif. Ce raisonnement organique est classique : la qualification de l'acte dépend de son auteur, non de la source de l'habilitation.
La solution s'inscrit dans une ligne que le Conseil d'État avait déjà tracée pour les ordonnances de l'article 38 de la Constitution, regardées comme des actes administratifs tant qu'elles ne sont pas ratifiées par le Parlement. Elle s'en distingue toutefois par l'audace du contexte : il ne s'agit plus d'une habilitation parlementaire, mais d'une habilitation donnée par le peuple lui-même.
B. Une habilitation interprétée strictement
L'apport le plus fin de l'arrêt tient dans l'interprétation de la loi du 13 avril 1962. Le Conseil d'État aurait pu y voir une délégation du pouvoir législatif, ce qui aurait rendu l'ordonnance incontestable. Il juge au contraire que la loi a seulement autorisé le président à user exceptionnellement de son pouvoir réglementaire, dans le cadre et les limites qu'elle fixait, pour prendre les mesures nécessaires à l'application des accords d'Évian.
Cette lecture a une conséquence décisive. Puisque l'habilitation est circonscrite à l'application des accords, l'ordonnance doit être justifiée par cet objet. Le juge peut alors vérifier si les mesures adoptées étaient effectivement nécessaires à cette fin. L'habilitation ne donne pas un blanc-seing ; elle dessine un périmètre que le juge se charge de faire respecter.
Le Conseil d'État se montre ainsi respectueux de la souveraineté populaire, qu'il ne conteste pas, tout en refusant que le président s'en serve comme d'un bouclier. C'est précisément parce que le peuple a fixé un objet à l'habilitation que l'acte qui excède cet objet peut être annulé.
Une fois le contrôle admis, restait à déterminer à l'aune de quelles normes l'ordonnance serait jugée.
II. La censure d'une juridiction d'exception au nom des principes généraux du droit
Le Conseil d'État confronte l'ordonnance aux principes généraux du droit pénal et constate une atteinte que les circonstances ne justifient pas (A) ; la réaction du pouvoir politique sera vive, sans effacer la portée de la décision (B).
A. Les droits de la défense, limite opposable même en période de crise
Les principes généraux du droit, dégagés par le juge depuis la Libération, ont valeur au moins réglementaire et s'imposent à toute autorité administrative, y compris lorsqu'elle exerce un pouvoir réglementaire autonome, comme l'avait affirmé l'arrêt Syndicat général des ingénieurs-conseils du 26 juin 1959. L'ordonnance du 1er juin 1962, acte administratif, y était donc soumise.
Le Conseil d'État relève que la procédure suivie devant la Cour militaire de justice et l'absence de tout recours contre ses décisions portaient aux principes généraux du droit pénal une atteinte d'une importance et d'une gravité particulières. L'exclusion du pourvoi en cassation privait les condamnés de la garantie élémentaire d'un contrôle de la légalité de leur condamnation ; la procédure abrégée réduisait les droits de la défense.
Le juge ne raisonne pas dans l'absolu. Il admet que des circonstances exceptionnelles peuvent justifier des dérogations, et ne prétend pas que toute juridiction spéciale soit illégale. Mais il exige que la dérogation soit proportionnée aux nécessités de l'application des accords. Or, la guerre étant terminée, rien ne justifiait l'institution d'une juridiction dont les décisions, y compris les condamnations à mort, échappaient à tout recours. On retrouve ici une méthode de conciliation entre la nécessité et la garantie, comparable à celle que le juge applique en matière de police administrative.
B. Une décision contestée, une jurisprudence consolidée
La réaction du pouvoir exécutif fut immédiate. Le chef de l'État vit dans l'arrêt une ingérence intolérable dans la conduite de l'État en temps de crise. Une partie de la classe politique dénonça un juge sortant de son rôle, et la place même du Conseil d'État fut un temps discutée. Le Parlement adopta, le 15 janvier 1963, une loi conférant force de loi aux ordonnances prises sur le fondement de la loi référendaire, ce qui les mettait à l'abri de toute contestation devant le juge administratif ; la même période vit la création de la Cour de sûreté de l'État, juridiction permanente chargée des atteintes à la sûreté de l'État.
Sur le terrain des principes, l'arrêt n'a pourtant rien perdu de son autorité. Il demeure l'illustration la plus éclatante de la soumission des actes du chef de l'État au principe de légalité, et de l'opposabilité des principes généraux du droit aux mesures prises dans les circonstances les plus graves. Il rappelle que la frontière de l'acte de gouvernement, que le Conseil d'État avait admise quelques mois plus tôt pour la décision de recourir à l'article 16 dans l'arrêt Rubin de Servens du 2 mars 1962, ne s'étend pas aux mesures d'application d'une habilitation.
La validation législative de 1963 montre, enfin, la limite structurelle du contrôle exercé par le juge administratif sous la Ve République naissante : ce qu'il annule, le législateur peut le rétablir. La consécration ultérieure de la valeur constitutionnelle des droits de la défense par le Conseil constitutionnel, et l'encadrement progressif des validations législatives, ont réduit cette fragilité. Elles ont donné, après coup, raison à l'exigence affirmée en 1962.
Conclusion
L'arrêt Canal, Robin et Godot affirme que l'origine référendaire d'une habilitation ne soustrait pas au juge l'acte pris pour son application, et qu'aucune nécessité invoquée ne dispense, sans justification proportionnée, du respect des droits de la défense. Par sa qualification organique de l'ordonnance et par son contrôle des nécessités de l'exception, il fait du principe de légalité une limite opposable au chef de l'État lui-même. En ouverture, il invite à réfléchir au contrôle des régimes d'exception contemporains, notamment de l'état d'urgence, où le juge administratif est à nouveau appelé à mesurer les atteintes aux libertés à l'aune des nécessités invoquées.
Bibliographie
- M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé, B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz.
- R. Chapus, Droit administratif général, tome 1, Montchrestien.
- J. Waline, Droit administratif, Dalloz.
- L. Favoreu et L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz.