bibliothequerCommentaire d'arrêt corrigé, droit administratif, niveau Licence : la fiche d'abord, puis le commentaire en deux parties (environ 1 700 mots).
Fiche d'arrêt
Faits. Une loi du 17 août 1940 permet aux préfets de concéder à des tiers l'exploitation de terres abandonnées ou incultes depuis plus de deux ans, afin d'accroître la production agricole. Le préfet de l'Ain concède sur ce fondement un domaine appartenant à la dame Lamotte. Cette première concession est annulée par le Conseil d'État, mais le préfet persiste et prend de nouvelles décisions dans le même sens. Entre-temps, une loi du 23 mai 1943 dispose que l'octroi de la concession ne peut faire l'objet d'aucun recours administratif ou judiciaire.
Procédure. La dame Lamotte conteste le dernier arrêté de concession. Le conseil de préfecture interdépartemental de Lyon l'annule. Le ministre de l'agriculture forme un recours devant le Conseil d'État contre cette décision, en invoquant la loi de 1943.
Prétentions. Le ministre soutient que la loi du 23 mai 1943, en excluant tout recours contre l'octroi de la concession, rendait la demande de la dame Lamotte irrecevable. La propriétaire défend l'illégalité d'une concession qui n'avait d'autre objet que de contourner les annulations déjà prononcées.
Problème de droit. Une disposition législative qui exclut tout recours administratif ou judiciaire contre une décision administrative fait-elle obstacle au recours pour excès de pouvoir ?
Solution. Le Conseil d'État, statuant en Assemblée, rejette le recours du ministre. Il juge que la disposition de la loi de 1943 n'a pas fermé la voie de l'excès de pouvoir devant lui ; ce recours existe même en l'absence de texte, il est dirigé contre tout acte administratif et tend, conformément aux principes généraux du droit, à assurer le respect de la légalité. L'arrêté, pris dans le but de faire échec aux décisions juridictionnelles antérieures, est entaché de détournement de pouvoir.
Introduction
Il existe des contentieux de l'acharnement. Dans l'Ain, sous l'Occupation, un préfet a voulu à tout prix confier à un tiers les terres d'une propriétaire, et le pouvoir législatif de l'époque lui a prêté main-forte en déclarant ces concessions inattaquables. L'arrêt Dame Lamotte, rendu par l'Assemblée du contentieux sur les conclusions du commissaire du gouvernement Delvolvé, est la réponse du juge à cette tentative de soustraire un acte à tout contrôle.
Le recours pour excès de pouvoir permet à toute personne intéressée de demander l'annulation d'un acte administratif illégal. Né de la pratique au XIXe siècle, il n'avait jamais reçu de consécration générale par un texte. Sa force reposait sur l'usage du Conseil d'État. Que restait-il de cette force face à une loi qui semblait la nier ?
Comment le juge administratif peut-il maintenir son contrôle de légalité face à une loi qui prétend l'exclure, et quel fondement donne-t-il à ce contrôle ?
Le Conseil d'État neutralise la loi par une interprétation stricte (I), en appuyant sa solution sur un principe général du droit qui fait du recours pour excès de pouvoir une garantie de la légalité elle-même (II).
Plan détaillé
I. Une loi lue de manière à préserver le juge
- A. L'interprétation neutralisante de la loi du 23 mai 1943
- B. Le détournement de pouvoir sanctionné
II. Le recours pour excès de pouvoir, principe général du droit
- A. Un recours qui n'a pas besoin de texte
- B. De la valeur législative à la garantie constitutionnelle
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I. Une loi lue de manière à préserver le juge
Faute de pouvoir écarter la loi, le juge en restreint la portée (A), ce qui lui permet de juger l'arrêté au fond et d'en relever le but illégal (B).
A. L'interprétation neutralisante de la loi du 23 mai 1943
Le Conseil d'État de 1950 ne contrôle pas la conformité des lois à la Constitution ; il ne peut pas davantage écarter une loi au nom d'un principe supérieur. Le texte de 1943, s'il visait bien le recours pour excès de pouvoir, aurait dû être appliqué. Le juge choisit donc une autre voie : il décide que ce texte ne visait pas ce recours.
La lecture est audacieuse. La formule légale exclut tout recours administratif ou judiciaire. Le Conseil d'État considère qu'elle a pour effet de fermer les recours hiérarchiques et l'action devant les tribunaux judiciaires, mais qu'elle ne suffit pas à fermer le prétoire du juge de l'excès de pouvoir. Pour que ce recours soit exclu, il aurait fallu une disposition expresse. Le législateur est présumé ne pas avoir voulu supprimer une garantie aussi fondamentale ; s'il l'avait voulu, il aurait dû le dire.
On reconnaît là une technique classique : l'interprétation neutralisante. Sans contredire ouvertement la loi, le juge lui donne le sens le moins attentatoire aux droits. Le contexte rend la démarche plus aisée : la loi émanait de l'autorité de fait de Vichy, et le juge pouvait se montrer peu enclin à lui prêter la plus grande portée possible. Mais l'arrêt ne se fonde pas sur ce caractère ; sa solution vaut pour toute loi.
B. Le détournement de pouvoir sanctionné
Une fois le recours jugé recevable, le Conseil d'État examine l'arrêté. Il relève que le préfet n'a pas cherché à mettre en valeur une terre délaissée, ce qui était l'objet de la loi de 1940, mais à faire échec aux décisions de justice qui avaient annulé ses précédentes concessions. Le but poursuivi est étranger à celui pour lequel le pouvoir lui avait été confié.
Le choix du détournement de pouvoir est significatif. C'est le vice le plus difficile à établir, puisqu'il suppose de sonder les intentions de l'auteur de l'acte. Ici, la répétition des décisions annulées rendait le but évident. La sanction prend une valeur particulière : elle protège à la fois la propriétaire et l'autorité de la chose jugée, que l'administration ne peut contourner en réitérant un acte annulé.
La solution ne serait qu'un habile exercice d'interprétation si elle ne reposait sur une affirmation de principe : le recours pour excès de pouvoir existe indépendamment de tout texte.
II. Le recours pour excès de pouvoir, principe général du droit
L'arrêt donne au recours un fondement autonome (A), dont la valeur s'est ensuite élevée dans la hiérarchie des normes (B).
A. Un recours qui n'a pas besoin de texte
L'apport majeur de l'arrêt tient en une idée : nul texte n'est nécessaire pour que l'acte administratif puisse être déféré au juge de l'excès de pouvoir. Ce recours ne procède donc pas d'une loi qui l'organiserait et pourrait le restreindre ; il procède de l'exigence même de légalité. Toute autorité administrative est soumise au droit, et tout administré intéressé doit pouvoir le faire constater par un juge.
Le rattachement aux principes généraux du droit prolonge une jurisprudence récente. Depuis l'arrêt Aramu du 26 octobre 1945, relatif aux droits de la défense, le Conseil d'État reconnaissait expressément l'existence de principes non écrits qui s'imposent à l'administration. Dame Lamotte inscrit le droit au recours dans cette catégorie. Le juge ne crée pas le principe à partir de rien : il dégage une règle que l'ensemble du système juridique présuppose.
La portée pratique est double. D'une part, aucun acte administratif n'échappe par nature au recours, sous les réserves que le juge lui-même admet, comme les actes de gouvernement. D'autre part, toute limitation du recours doit être expresse : le juge interprétera toujours restrictivement les textes qui prétendent le réduire.
B. De la valeur législative à la garantie constitutionnelle
Sous la IVe République, un principe général du droit cède devant une loi expresse. L'arrêt ne prétend pas le contraire : il se borne à constater que la loi de 1943 n'était pas assez explicite. Après 1958, la question s'est déplacée. La Constitution ayant ouvert au pouvoir réglementaire un domaine autonome, il fallait savoir si les principes généraux s'imposaient aussi aux règlements pris sur le fondement de l'article 37. Le Conseil d'État l'a admis le 26 juin 1959, dans l'affaire du Syndicat général des ingénieurs-conseils. René Chapus en a déduit que ces principes avaient une valeur infra-législative mais supra-décrétale.
La garantie du recours s'est ensuite élevée plus haut. Le Conseil constitutionnel rattache désormais le droit à un recours juridictionnel effectif à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Le législateur ne pourrait donc plus, aujourd'hui, priver les administrés de tout recours contre une catégorie d'actes : la loi de 1943, si elle était votée aujourd'hui, serait exposée à la censure. Le droit européen va dans le même sens, la Convention de sauvegarde garantissant, à son article 13, le droit à un recours effectif.
Le principe a enfin été étendu au-delà de son domaine initial. Dans l'arrêt Canal, Robin et Godot du 19 octobre 1962, le Conseil d'État a annulé une ordonnance créant une juridiction d'exception statuant sans voie de recours, au motif que cette privation de tout recours portait une atteinte grave aux garanties fondamentales de la procédure pénale. La logique de Dame Lamotte irrigue ainsi l'ensemble du contrôle juridictionnel.
Conclusion
L'arrêt Dame Lamotte protège le recours pour excès de pouvoir contre une loi qui prétendait l'exclure, en interprétant celle-ci restrictivement et en sanctionnant l'obstination de l'administration par le détournement de pouvoir. Il donne surtout au recours un fondement indépendant de tout texte : le respect de la légalité, garanti par un principe général du droit. Cette garantie, d'origine jurisprudentielle, a été relayée par les normes constitutionnelles et conventionnelles. On peut se demander si l'ouverture du recours à tout acte reste aussi effective lorsque se multiplient, au nom de la sécurité juridique, les délais brefs et les conditions de recevabilité resserrées.
Bibliographie
- Long, Weil, Braibant, Delvolvé, Genevois, GAJA (Les grands arrêts de la jurisprudence administrative), Dalloz.
- René Chapus, Droit administratif général, Montchrestien, pour la théorie de la valeur des principes généraux.
- B. Jeanneau, Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative.
- J. Waline, Droit administratif, Dalloz.