bibliothequerCorrigé de droit administratif (contentieux) pour la Licence : fiche d'arrêt puis commentaire rédigé, environ 1 800 mots.
Fiche d'arrêt
Faits. M. Cadot occupait à Marseille un emploi d'ingénieur, directeur de la voirie et des eaux de la ville. La municipalité supprime cet emploi. L'intéressé estime avoir droit à une indemnité en réparation du préjudice que lui cause cette suppression.
Procédure. M. Cadot porte d'abord sa demande devant les juridictions qui lui paraissent naturelles ; celles-ci se déclarent successivement incompétentes. Il réclame alors l'indemnité à la ville elle-même, qui la lui refuse. Il saisit directement le Conseil d'État d'un recours dirigé contre ce refus.
Prétentions. Le requérant soutient que la ville est tenue de l'indemniser et que le Conseil d'État peut connaître de sa réclamation. Se pose en défense la question préalable de la recevabilité : selon la conception alors en vigueur, la contestation d'un acte de l'administration devait d'abord être tranchée par le ministre compétent, le Conseil d'État n'intervenant qu'en appel.
Problème de droit. Un administré peut-il saisir directement le Conseil d'État d'un litige né d'une décision administrative, sans passer d'abord par le ministre considéré comme juge de droit commun ?
Solution. Le Conseil d'État accepte de juger directement de la demande, dirigée contre la décision par laquelle la ville avait refusé l'indemnité. Il examine la réclamation au fond et la rejette. En se saisissant du litige sans exiger l'intervention préalable d'un ministre, il cesse de reconnaître à celui-ci une fonction juridictionnelle.
Introduction
On imagine un fonctionnaire municipal devenu, du jour au lendemain, un homme sans poste, et qui découvre que la vraie difficulté n'est pas de prouver son droit mais de trouver quelqu'un qui accepte de le juger. L'affaire Cadot est d'abord l'histoire de cette errance procédurale. Sa solution, rendue sur les conclusions du commissaire du gouvernement Jagerschmidt, est restée dans l'enseignement comme la fin de la théorie du « ministre-juge ».
Cette théorie voulait que, dans le silence des textes, le ministre fût le juge ordinaire des réclamations formées contre l'administration ; le Conseil d'État n'en connaissait qu'au second degré, sauf texte lui attribuant directement l'affaire. Elle prolongeait une époque où l'administration active et l'administration contentieuse se confondaient. Or depuis la loi du 24 mai 1872, le Conseil d'État statue souverainement : il rend une justice déléguée, et non plus des avis soumis au chef de l'État. Le maintien d'un juge-ministre en premier ressort devenait difficile à justifier.
Dans quelle mesure l'arrêt Cadot fait-il du Conseil d'État le juge naturel des litiges administratifs, et quelle est la portée réelle de cette rupture ?
L'arrêt supprime un intermédiaire entre l'administré et son juge (I), mais la révolution qu'on lui prête doit être mesurée à l'aune de ce qu'il a fondé et de ce qu'il n'a fait qu'achever (II).
Plan détaillé
I. Un juge sans intermédiaire : le ministre écarté du contentieux
- A. Le ministre-juge, une construction héritée plus qu'imposée
- B. La saisine directe, conséquence logique de la justice déléguée
II. Une rupture à relativiser, une portée durable
- A. Une consécration plus qu'une invention
- B. De la décision préalable aux juridictions de droit commun
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I. Un juge sans intermédiaire : le ministre écarté du contentieux
L'arrêt prend position contre une pratique ancienne (A) en tirant les conséquences de la transformation du Conseil d'État en véritable juridiction (B).
A. Le ministre-juge, une construction héritée plus qu'imposée
La séparation des autorités administratives et judiciaires, posée par les lois des 16 et 24 août 1790, interdisait aux tribunaux judiciaires de troubler les opérations des corps administratifs. Encore fallait-il désigner qui jugerait l'administration. Pendant une grande partie du XIXe siècle, la réponse fut pragmatique : l'administration elle-même. Les conseils de préfecture créés en l'an VIII avaient reçu des compétences d'attribution limitées ; pour le reste, le ministre tranchait, et sa décision pouvait être déférée au Conseil d'État.
Cette organisation n'était pas absurde au regard de son temps. On considérait que juger l'administration, c'était encore administrer. Mais elle plaçait l'administré dans une situation inconfortable : la réclamation était examinée par l'autorité hiérarchiquement responsable de l'acte contesté, sans les garanties d'une procédure juridictionnelle. Le ministre était, au sens strict, juge et partie.
Il faut souligner que cette théorie ne reposait sur aucun texte général l'imposant clairement. Elle procédait d'une lecture d'ensemble des textes révolutionnaires et impériaux, et de l'habitude. C'est précisément ce qui a permis au Conseil d'État de l'abandonner par la voie jurisprudentielle, sans attendre le législateur.
B. La saisine directe, conséquence logique de la justice déléguée
Dans l'affaire Cadot, le refus opposé au requérant émanait d'une autorité municipale. En acceptant d'en connaître immédiatement, le Conseil d'État admet que l'administré n'a pas à passer par un ministre pour accéder au juge. Le ministre redevient ce qu'il est : une autorité administrative, dont les décisions peuvent être contestées, et non une juridiction de premier degré.
Le raisonnement s'appuie sur la loi du 24 mai 1872. Dès lors que le Conseil d'État juge en son nom propre, il serait incohérent qu'il ne puisse être saisi qu'après l'intervention d'un organe qui n'offre aucune des garanties de l'indépendance. La justice déléguée appelait une saisine directe : Cadot en fait le constat.
L'arrêt en tire une conséquence de principe que la doctrine a immédiatement relevée : désormais, c'est au Conseil d'État qu'appartient, en principe, tout litige administratif ; il en est le juge ordinaire. Toute réclamation contre l'administration relève de lui, sauf texte contraire attribuant compétence à une autre juridiction, comme les conseils de préfecture. La logique s'inverse : ce n'est plus la compétence du Conseil d'État qui doit être prévue par un texte, c'est l'exception qui doit l'être.
Si l'arrêt a donc bien changé l'accès au juge, encore faut-il apprécier la nouveauté de cette solution et la durée de ses effets.
II. Une rupture à relativiser, une portée durable
L'arrêt consacre une évolution déjà engagée (A), mais il a laissé au contentieux administratif une architecture dont certains éléments subsistent (B).
A. Une consécration plus qu'une invention
L'enseignement présente souvent Cadot comme une date de naissance. La réalité est plus progressive. Avant 1889, le Conseil d'État avait déjà admis, dans plusieurs hypothèses, d'être saisi sans détour ministériel, notamment pour le recours pour excès de pouvoir, qui s'était développé au cours du siècle comme un recours direct. La pratique du ministre-juge reculait.
L'apport de l'arrêt tient alors à la généralité de sa portée. Il ne règle pas un cas particulier ; il dit, par la manière même dont il statue, qu'il n'existe plus de juge ministériel. La rédaction de la décision reste d'ailleurs sobre : c'est le commissaire du gouvernement qui avait développé l'argumentation, et c'est la doctrine qui a érigé l'arrêt en symbole. On retrouve ici un phénomène fréquent en droit administratif : la célébrité d'une décision doit beaucoup à ceux qui l'ont commentée.
Il faut aussi relever que le requérant n'obtient rien. Le Conseil d'État examine sa demande au fond et ne lui donne pas satisfaction. L'arrêt fondateur d'un droit d'accès au juge est donc une victoire procédurale et une défaite au fond, ce qui rappelle que le progrès se mesure ici à la possibilité d'être entendu, non à l'issue du procès.
B. De la décision préalable aux juridictions de droit commun
Un élément de l'affaire a survécu à son contexte. M. Cadot n'a pu saisir le Conseil d'État qu'après avoir obtenu de la ville une réponse négative. Le litige s'est noué autour d'une décision de l'administration. Cette exigence est devenue la règle de la décision préalable : sauf exceptions, le juge administratif ne peut être saisi que d'un recours dirigé contre une décision. Celui qui réclame une indemnité doit d'abord la demander à l'administration ; c'est le refus, exprès ou implicite, qui ouvre la voie contentieuse. Ce mécanisme, figé dans le code de justice administrative, est un héritage direct de la configuration de l'affaire Cadot, même si l'arrêt ne l'a pas formulé comme tel.
La qualité de juge de droit commun reconnue au Conseil d'État a, elle, été transférée. Le décret du 30 septembre 1953 transforme les conseils de préfecture, déjà devenus interdépartementaux, en tribunaux administratifs et en fait les juges de droit commun du contentieux administratif en premier ressort. Le Conseil d'État devient juge d'appel, puis, après la création des cours administratives d'appel par la loi du 31 décembre 1987, principalement juge de cassation. La pyramide juridictionnelle s'est construite sur la base posée en 1889 : l'administré accède à un juge, et ce juge n'est pas l'administration.
L'indépendance de ce juge a enfin reçu une consécration constitutionnelle. Saisi d'une loi de validation d'actes administratifs, le Conseil constitutionnel, par une décision du 22 juillet 1980, a rattaché l'indépendance de la juridiction administrative à un principe fondamental reconnu par les lois de la République, en s'appuyant sur la loi du 24 mai 1872. La boucle est bouclée : la loi qui a rendu possible l'arrêt Cadot fonde aujourd'hui la garantie constitutionnelle du juge qu'il a libéré.
Conclusion
L'arrêt Cadot tire les conséquences de la justice déléguée en écartant le ministre de la fonction de juger et en ouvrant à l'administré un accès direct au Conseil d'État, devenu juge de droit commun. Sa nouveauté est réelle par sa généralité, plus discutable dans son principe, la pratique ayant déjà évolué. Sa trace la plus concrète tient pourtant moins à la fin du ministre-juge qu'à la logique de la décision préalable, qui structure encore l'accès au prétoire. On peut se demander si cette exigence, conçue pour lier le contentieux, ne constitue pas aujourd'hui, pour certains justiciables, un détour comparable à celui dont l'arrêt avait voulu les libérer.
Bibliographie
- Les grands arrêts de la jurisprudence administrative (GAJA), ouvrage collectif de M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé et B. Genevois, Dalloz.
- R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien.
- E. Laferrière, Traité de la juridiction administrative (fin du XIXe siècle), qui décrit l'état du contentieux au moment de l'arrêt.
- J.-L. Mestre, Introduction historique au droit administratif français, PUF.