Forces et faiblesses de l'ONU depuis 1945 (dissertation corrigée)

I. Une organisation conçue pour réussir là où la SDN avait échoué

Les fondateurs ont tiré les leçons de l'entre-deux-guerres : l'ONU devait être universelle, capable de décider et capable d'agir.

A. Une universalité et une légitimité sans équivalent

La SDN avait souffert d'absences décisives : les États-Unis n'y étaient jamais entrés, l'Allemagne et le Japon l'avaient quittée, l'URSS en avait été exclue. L'ONU, au contraire, rassemble dès l'origine les vainqueurs de la guerre, y compris les deux futurs adversaires de la guerre froide, et s'ouvre ensuite aux anciens vaincus puis aux pays issus de la décolonisation. Elle compte aujourd'hui 193 États membres : pratiquement tous les États reconnus du monde y siègent.

Cette universalité fonde une légitimité unique. Dans l'Assemblée générale, chaque État dispose d'une voix, quel que soit son poids : le principe d'égalité souveraine, affirmé par la Charte, donne aux petits pays une tribune qu'ils n'ont nulle part ailleurs. Une décision prise au nom des Nations unies n'a pas la même portée qu'une coalition décidée par quelques capitales.

B. Un Conseil de sécurité doté de pouvoirs contraignants

La grande nouveauté de la Charte tient au Conseil de sécurité. Composé de cinq membres permanents — États-Unis, Royaume-Uni, France, URSS (aujourd'hui la Russie) et Chine — et de membres non permanents élus, il est le seul organe dont les décisions s'imposent aux États. Le chapitre VII de la Charte lui permet de constater une menace contre la paix, puis de décider des sanctions économiques et même l'usage de la force.

La Charte pose en outre un principe radical : l'interdiction du recours à la force dans les relations internationales, sauf légitime défense ou autorisation du Conseil. Lorsque les membres permanents s'accordent, la machine fonctionne. En 1990-1991, après l'invasion du Koweït par l'Irak, le Conseil condamne l'agression, impose un embargo puis autorise une coalition internationale à libérer l'émirat. La sécurité collective, imaginée en 1945, trouve là une forme d'application.

C. L'invention des casques bleus

La Charte ne prévoyait pas les opérations de maintien de la paix : elles sont nées de la pratique. Dès 1948, des observateurs militaires non armés sont envoyés au Proche-Orient pour surveiller une trêve. Lors de la crise de Suez, en 1956, l'ONU déploie pour la première fois une force armée d'interposition entre l'Égypte et Israël, sur une idée du Canadien Lester Pearson, récompensé ensuite par le prix Nobel de la paix.

Le principe est original : des soldats prêtés par les États, neutres, légèrement armés, présents avec l'accord des parties, qui ne combattent pas mais séparent. Ces casques bleus ont contribué à geler des conflits, comme à Chypre, et à accompagner des sorties de guerre, comme au Cambodge ou au Mozambique. Leur action a été distinguée par le prix Nobel de la paix en 1988.

Transition. L'ONU possède donc les instruments d'une sécurité collective efficace. Mais ces instruments ne fonctionnent qu'à une condition, rarement remplie : l'accord des puissances qui les contrôlent.

II. Une sécurité collective prisonnière des grandes puissances

Ce qui devait garantir la survie de l'organisation l'empêche souvent d'agir.

A. Le veto, garantie de survie et instrument de paralysie

Chaque membre permanent peut bloquer une décision de fond du Conseil par son veto. Ce privilège n'est pas une erreur des fondateurs : il est le prix payé pour que les grandes puissances restent dans l'organisation, à la différence de ce qui s'était passé avec la SDN. Mais il signifie que l'ONU ne peut rien entreprendre contre l'un des cinq, ni contre leurs alliés protégés.

Pendant la guerre froide, l'URSS puis les États-Unis multiplient les vetos, et le Conseil se trouve neutralisé sur la plupart des crises majeures. L'intervention en Corée, en 1950, n'a été possible que parce que le représentant soviétique boycottait alors les séances : une exception qui confirme la règle. L'Assemblée générale tente de contourner le blocage la même année par la résolution dite « Union pour le maintien de la paix », mais ses recommandations n'ont pas la force des décisions du Conseil. Après la guerre froide, le problème réapparaît dès que les intérêts des membres permanents divergent, notamment lors de la guerre civile syrienne, où les vetos répétés ont empêché toute action commune.

La composition même du Conseil pose question : elle reflète le rapport de forces de 1945. Aucun État d'Afrique ou d'Amérique latine n'y siège de façon permanente, et des puissances comme l'Inde, le Japon, l'Allemagne ou le Brésil réclament depuis longtemps une réforme, toujours bloquée.

B. Des opérations de paix sans moyens propres

L'ONU n'a ni armée, ni budget autonome comparable à celui d'un État. Les troupes sont fournies au cas par cas par les pays contributeurs, qui peuvent les retirer quand le danger augmente. Le financement dépend des contributions des membres, et les retards de paiement de certains grands contributeurs ont plusieurs fois mis l'organisation en difficulté.

Le mandat des casques bleus pose une autre limite. Conçus pour s'interposer entre des États avec leur accord, ils ont été envoyés après la guerre froide dans des guerres civiles où il n'y avait plus de paix à maintenir. Avec des règles d'engagement restrictives, ils se retrouvent parfois spectateurs de violences qu'ils n'ont ni l'ordre ni les moyens d'arrêter.

C. Des échecs qui marquent les consciences : Rwanda, Srebrenica

Deux drames résument ces limites. Au Rwanda, en 1994, la mission des Nations unies est présente lorsque commence le génocide des Tutsi. Son commandant, le général canadien Roméo Dallaire, avait alerté sur les préparatifs ; il ne reçoit pas l'autorisation d'agir, et le Conseil de sécurité réduit même les effectifs de la mission au moment où les massacres s'étendent. En une centaine de jours, des centaines de milliers de personnes sont tuées.

En Bosnie, l'enclave de Srebrenica, déclarée « zone de sécurité » par l'ONU et gardée par un petit contingent néerlandais, tombe en juillet 1995 aux mains des forces serbes de Bosnie, qui massacrent ensuite plusieurs milliers d'hommes et de garçons musulmans. L'organisation a elle-même reconnu, dans des rapports ultérieurs, la gravité de ses défaillances.

Enfin, des États contournent l'organisation quand elle les gêne : l'intervention de l'OTAN au Kosovo en 1999 ou la guerre d'Irak en 2003 ont été menées sans autorisation explicite du Conseil, ce qui affaiblit l'autorité de la Charte.

Transition. Faut-il conclure à l'échec ? Ce serait juger l'ONU sur la seule fonction qu'elle remplit le moins bien. Son bilan change si l'on regarde ce qu'elle fait au-delà de la contrainte militaire.

III. Une force qui tient moins à la contrainte qu'à l'influence

L'ONU n'est pas un gouvernement mondial ; elle est un lieu, un producteur de règles et un réseau d'agences.

A. Un forum où l'on continue de se parler

Même paralysé, le Conseil de sécurité reste un lieu où les adversaires se rencontrent. Pendant la crise de Cuba, en 1962, la confrontation entre les ambassadeurs américain et soviétique devant le Conseil a fait partie de la gestion publique de la crise, et le secrétaire général U Thant a joué un rôle d'intermédiaire. Le secrétaire général, sans pouvoir de contrainte, dispose d'une autorité morale et de « bons offices » : Dag Hammarskjöld, mort en mission en Afrique en 1961, ou Kofi Annan ont incarné cette diplomatie discrète.

L'Assemblée générale offre aussi une tribune aux États qui n'en ont pas d'autre. Chaque automne, des dirigeants du monde entier y prennent la parole : pour un petit État insulaire menacé par la montée des océans, c'est l'un des rares moyens de se faire entendre des grandes puissances.

B. Fabriquer des normes : droits humains, décolonisation, justice internationale

L'ONU a contribué à transformer les règles du jeu international. En décembre 1948, à Paris, l'Assemblée générale adopte la Déclaration universelle des droits de l'homme, à laquelle René Cassin a largement contribué. Ce texte, non contraignant à l'origine, a inspiré des pactes, des conventions et de nombreuses constitutions.

Dans les années 1960, l'organisation devient une caisse de résonance pour les peuples colonisés : l'Assemblée générale adopte en 1960 une déclaration sur l'octroi de l'indépendance aux pays et aux peuples coloniaux, qui condamne le colonialisme. Les nouveaux États indépendants, devenus majoritaires à l'Assemblée, en transforment l'agenda.

Enfin, le Conseil de sécurité crée dans les années 1990 des tribunaux pénaux internationaux pour l'ex-Yougoslavie et pour le Rwanda. Ils jugent des responsables de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité et de génocide, et préparent la voie à la Cour pénale internationale. L'idée que des dirigeants puissent répondre de leurs crimes devant une juridiction internationale progresse ainsi, même lentement.

C. Les agences spécialisées, une efficacité discrète

Une grande partie de l'action de l'ONU échappe aux journaux télévisés. L'Organisation mondiale de la santé a coordonné la campagne qui a conduit à l'éradication de la variole, une première dans l'histoire de la médecine. Le Haut-Commissariat pour les réfugiés protège et assiste des millions de personnes déplacées ; il a reçu à deux reprises le prix Nobel de la paix. Le Programme alimentaire mondial, l'UNICEF, l'UNESCO agissent dans des domaines où aucune puissance isolée n'interviendrait avec la même constance.

Cette action n'est pas sans défauts : lourdeurs bureaucratiques, dépendance aux financements volontaires, scandales ponctuels. Mais elle montre que la coopération internationale fonctionne mieux lorsqu'elle porte sur des problèmes concrets et partagés que lorsqu'elle touche aux intérêts vitaux des puissances.

Conclusion

L'ONU a été pensée pour corriger les faiblesses de la SDN, et elle y est en partie parvenue : elle est universelle, elle a duré, et elle dispose d'un organe capable de décider l'usage de la force. Mais le veto, prix de la participation des grandes puissances, la condamne à l'impuissance chaque fois que celles-ci s'opposent, et l'absence de moyens propres l'expose à des échecs tragiques, comme au Rwanda ou à Srebrenica. Sa force véritable réside ailleurs : dans le dialogue qu'elle maintient, les normes qu'elle diffuse et l'action humanitaire de ses agences.

Ses faiblesses sont donc moins celles d'une institution que celles des États qui la composent : l'ONU ne peut être plus forte que la volonté de ses membres. Le débat sur la réforme du Conseil de sécurité, toujours relancé et toujours bloqué, montre que la question posée en 1945 reste ouverte : peut-on organiser la paix du monde sans donner un privilège à ceux qui ont le pouvoir de la rompre ?

Bibliographie

• Charte des Nations unies, signée à San Francisco le 26 juin 1945.
• Maurice Bertrand, L'ONU, collection « Repères », La Découverte.
• Chloé Maurel, Histoire de l'UNESCO. Les trente premières années.
• Roméo Dallaire, J'ai serré la main du diable. La faillite de l'humanité au Rwanda.