La question prioritaire de constitutionnalité (dissertation corrigée)

I. La loi promulguée exposée à la contestation du justiciable

Avant 2010, la Constitution protégeait des droits que les citoyens ne pouvaient pas invoquer contre la loi. La QPC répare cette anomalie (A) et le fait par une procédure largement ouverte (B).

A. La fin d'une exception française

Le contrôle de constitutionnalité des lois, tel que le concevait la Constitution de 1958, était un instrument de rationalisation du parlementarisme plus qu'une garantie des libertés. Il s'agissait d'abord d'empêcher le Parlement de sortir de son domaine. La décision Liberté d'association du 16 juillet 1971, en intégrant le Préambule et donc la Déclaration de 1789 aux normes de référence, puis la révision du 29 octobre 1974, qui a ouvert la saisine à soixante députés ou soixante sénateurs, ont transformé ce contrôle en protection des droits. Les projets de réforme portés en 1990, puis proposés par le comité présidé par Georges Vedel en 1993, n'avaient pas abouti. Mais la protection restait conditionnée par un calendrier et par une volonté politique : si l'opposition ne saisissait pas le Conseil, ou si une disposition passait inaperçue au moment du vote, elle échappait à tout examen.

Cette situation produisait des paradoxes. D'abord, le justiciable pouvait obtenir du juge ordinaire qu'il écarte une loi contraire à un traité, depuis l'arrêt Jacques Vabre de la Cour de cassation en 1975 et l'arrêt Nicolo du Conseil d'État en 1989, mais il ne pouvait pas faire juger qu'une loi méconnaissait la Constitution. La norme suprême de l'ordre interne était, pour lui, moins utile que la Convention européenne des droits de l'homme. L'affaire des pensions cristallisées en est l'illustration : le juge administratif écartait la loi sur le fondement de la Convention, mais il ne pouvait pas l'abroger, et l'administration continuait de l'appliquer aux autres pensionnés.

Ensuite, la France faisait figure d'exception parmi les grandes démocraties européennes. L'Allemagne, l'Italie ou l'Espagne connaissaient de longue date un contrôle exercé à l'occasion des litiges, sur le modèle de la cour constitutionnelle imaginé par Kelsen, avec renvoi par les juges ordinaires. La révision de 2008 a rapproché la France de ce modèle sans le copier : c'est un contrôle concentré, confié au seul Conseil constitutionnel, mais déclenché par un justiciable.

B. Un moyen ouvert à toute partie, dans presque tout procès

L'article 61-1 et la loi organique ont choisi une conception large de l'accès. La question peut être soulevée par toute partie à une instance devant une juridiction relevant du Conseil d'État ou de la Cour de cassation, en première instance, en appel et en cassation. Elle est irrecevable seulement devant la cour d'assises ; elle doit alors être soulevée au stade de l'instruction ou de l'appel. Le juge ne peut pas la relever d'office : la QPC est un droit du justiciable, non un pouvoir du juge.

Les conditions de forme sont simples. Le moyen doit être présenté dans un écrit distinct et motivé, ce qui permet de l'identifier et de le traiter séparément du reste du litige. Il doit viser une disposition législative, ce qui exclut les règlements, contrôlés par le juge administratif, mais inclut les lois ordinaires, organiques, et les ordonnances ratifiées. Il doit enfin invoquer une atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Cette exigence a conduit le Conseil à préciser que tous les griefs constitutionnels ne sont pas recevables : dans la décision n° 2010-5 QPC du 18 juin 2010, il a jugé que la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée que si elle affecte par elle-même un droit ou une liberté.

Le Conseil a aussi élargi l'objet du contrôle. Par la décision n° 2010-39 QPC du 6 octobre 2010, il a admis que le justiciable conteste non seulement le texte de la loi, mais la portée effective que lui confère une interprétation jurisprudentielle constante. La loi est donc examinée telle qu'elle s'applique réellement, et non telle qu'elle est écrite dans le Journal officiel. Pour le justiciable, c'est un gain considérable : ce qui l'atteint, c'est rarement une phrase abstraite, presque toujours la lecture qu'en font les tribunaux.

Enfin, le caractère prioritaire de la question oblige le juge saisi à se prononcer sur elle avant d'examiner, le cas échéant, la conformité de la loi aux engagements internationaux. Le constituant voulait redonner à la Constitution la place que la Convention européenne avait occupée dans la pratique contentieuse.

II. Un accès canalisé et des effets maîtrisés

L'ouverture de la QPC n'est pas un accès direct au Conseil constitutionnel. Le législateur organique a placé deux filtres entre le justiciable et le Conseil (A), et la Constitution confie au Conseil le soin de déterminer les conséquences de ses décisions (B).

A. Le double filtre, entre garantie et soupçon

Le premier filtre est exercé par le juge saisi du litige. Il vérifie trois conditions : la disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil, sauf changement des circonstances ; la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. S'il estime ces conditions remplies, il transmet la question au Conseil d'État ou à la Cour de cassation.

Le second filtre est celui des juridictions suprêmes, qui disposent de trois mois pour décider du renvoi. Elles reprennent les deux premières conditions, mais la troisième change : la question doit être nouvelle ou présenter un caractère sérieux. Le Conseil constitutionnel, s'il est saisi, statue à son tour dans un délai de trois mois.

Ce double filtre a une justification évidente : éviter l'engorgement du Conseil et les questions dilatoires. Mais il confie aux juridictions suprêmes un pouvoir considérable. Décider qu'une question n'est pas sérieuse, c'est déjà porter un jugement sur la constitutionnalité de la loi, ce que la Constitution réserve en principe au Conseil. Dans les premiers mois de la réforme, la Cour de cassation a été critiquée pour une pratique jugée restrictive, et elle a même saisi la Cour de justice de l'Union européenne d'une question sur la compatibilité du caractère prioritaire avec le droit de l'Union. La Cour de justice, dans l'arrêt Melki et Abdeli du 22 juin 2010, a admis le mécanisme à condition que les juges ordinaires restent libres, à tout moment de la procédure, d'appliquer le droit de l'Union et de saisir la Cour de justice. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2010-605 DC du 12 mai 2010, et le Conseil d'État, dans l'arrêt Rujovic du 14 mai 2010, avaient interprété la priorité dans ce sens. La « priorité » est donc procédurale : elle organise l'ordre d'examen, elle ne hiérarchise pas les protections.

La notion de changement des circonstances joue un rôle d'équilibre. Elle permet de soumettre à nouveau au Conseil une disposition déjà déclarée conforme, lorsque le droit ou les faits ont évolué. La décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010 sur la garde à vue en est l'exemple le plus célèbre : le Conseil avait validé le régime en 1993, mais il a jugé que la généralisation du recours à la garde à vue et l'évolution de la procédure pénale depuis cette date justifiaient un nouvel examen.

B. Des décisions dont le Conseil module la portée

L'article 62 de la Constitution prévoit qu'une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision ou d'une date ultérieure fixée par celle-ci, et que le Conseil détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets produits par la disposition peuvent être remis en cause. Les décisions s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.

Le choix de l'abrogation, et non de l'annulation rétroactive, protège la sécurité juridique : les situations nées sous l'empire de la loi ne sont pas toutes défaites. Mais le Conseil dispose d'une palette large. Il peut abroger immédiatement ; il peut différer l'abrogation pour laisser au législateur le temps d'adopter un nouveau régime ; il peut déclarer la disposition conforme sous réserve d'interprétation, en dictant aux juges la seule lecture compatible avec la Constitution.

La garde à vue montre l'ampleur et les limites de cette maîtrise. Le Conseil a déclaré contraires à la Constitution les dispositions du régime de droit commun, notamment parce qu'elles ne permettaient pas à la personne gardée à vue de bénéficier de l'assistance effective d'un avocat ; mais il a reporté l'abrogation au 1er juillet 2011, afin d'éviter que toutes les gardes à vue en cours deviennent irrégulières du jour au lendemain. Le législateur a réformé la matière par la loi du 14 avril 2011. Le report protège l'ordre public, mais il signifie que des personnes ont continué, pendant plusieurs mois, à être placées en garde à vue selon des règles reconnues inconstitutionnelles.

Pour tempérer cet effet, le Conseil a posé en principe que la déclaration d'inconstitutionnalité doit bénéficier à l'auteur de la question, faute de quoi celui-ci n'aurait aucun intérêt à la soulever. Il arrive pourtant qu'il en décide autrement, au nom de l'intérêt général ou de la sécurité juridique. Le justiciable, qui a déclenché le contrôle, n'en est donc pas toujours le premier bénéficiaire. La QPC sert l'ordre juridique tout entier, et parfois davantage que le litige qui l'a fait naître.

Conclusion

La question prioritaire de constitutionnalité a profondément transformé le droit constitutionnel français. Elle a mis fin à l'immunité de la loi promulguée, fait entrer la Constitution dans les prétoires ordinaires et donné au Conseil constitutionnel une activité juridictionnelle continue, au point de rapprocher son rôle de celui d'une cour constitutionnelle. Le justiciable y est devenu un acteur, mais un acteur médiat : il ouvre la porte, d'autres décident de la franchir. Le double filtre et la maîtrise des effets confèrent aux juges suprêmes et au Conseil un pouvoir d'appréciation qui fait de la QPC moins un droit d'action qu'une procédure de régulation de la loi.

Cette évolution invite à se demander si le Conseil constitutionnel, dont la composition et le mode de nomination n'ont guère changé depuis 1958, possède toutes les garanties d'une juridiction à laquelle on confie désormais une telle mission.

Bibliographie

• Constitution du 4 octobre 1958, articles 61, 61-1 et 62.
• Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.
• Loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution.
• Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel (articles 23-1 et suivants).
• Hans Kelsen, Théorie pure du droit.