La responsabilité administrative (dissertation corrigée)

I. Une responsabilité pour faute qui répartit la charge entre l'administration et l'agent

La faute est le premier fondement de la responsabilité administrative. Le juge l'a d'abord dégagée de l'emprise du Code civil (A), puis il a dû régler une question propre au droit public : qui, de l'administration ou de son agent, doit répondre de la faute commise (B) ?

A. L'autonomie d'un régime et la fin de l'irresponsabilité

L'arrêt Blanco tranchait une question de compétence : la jeune Agnès Blanco, renversée par un wagonnet d'une manufacture des tabacs de Bordeaux, relevait-elle du juge civil ? En répondant par la négative, le Tribunal des conflits liait la compétence au fond. Si le juge administratif est compétent, c'est parce que la responsabilité du service public obéit à des règles différentes, qui doivent concilier les droits de l'État et les droits privés et varier suivant les besoins du service.

Cette autonomie avait d'abord un sens restrictif. Une responsabilité qui n'est « ni générale ni absolue » est une responsabilité limitée : l'administration ne répond pas de tout, et certaines activités, jugées trop délicates, restaient soustraites à toute réparation. C'était le cas de la police. Le Conseil d'État y a mis fin avec l'arrêt Tomaso Grecco du 10 février 1905, en admettant que l'activité de police puisse engager la responsabilité de l'État. Le principe d'une responsabilité de la puissance publique, sauf exception, était posé.

Le paradoxe de la jurisprudence Blanco est donc qu'un arrêt qui voulait protéger l'État contre l'application des règles civiles a permis la construction d'un droit qui, à bien des égards, est devenu plus favorable aux victimes que le droit commun. Mais cette construction devait d'abord régler la question de l'agent.

B. De la séparation des fautes au cumul des responsabilités

L'arrêt Pelletier, rendu par le Tribunal des conflits le 30 juillet 1873, quelques mois après Blanco, pose la distinction fondamentale. La faute de service est imputable à l'administration et relève du juge administratif ; la faute personnelle est imputable à l'agent, qui en répond sur son patrimoine devant le juge judiciaire. Dans l'affaire, un journal avait été saisi par l'autorité militaire sous l'état de siège ; le Tribunal jugea que l'acte, accompli dans l'exercice des fonctions, ne pouvait être reproché personnellement à ses auteurs.

La frontière entre les deux fautes a été tracée par la doctrine plus que par une définition. Laferrière, dans ses conclusions sur une affaire de 1877, opposait l'acte impersonnel, qui révèle un administrateur plus ou moins sujet à l'erreur, à l'acte qui révèle l'homme avec ses faiblesses et ses passions. La faute personnelle se reconnaît ainsi à l'intention de nuire, à la recherche d'un intérêt privé, ou à une gravité telle qu'elle ne peut plus être rattachée au fonctionnement normal du service.

Ce partage avait un inconvénient majeur pour la victime : si la faute était personnelle, elle devait poursuivre un agent souvent insolvable. Le Conseil d'État a progressivement corrigé cette situation. Dans l'arrêt Anguet du 3 février 1911, un usager, enfermé dans un bureau de poste fermé avant l'heure et brutalement expulsé par des agents, obtient réparation de l'administration : la fermeture prématurée constituait une faute de service, distincte de la faute personnelle des agents, et les deux fautes avaient concouru au dommage. C'est le cumul de fautes.

L'arrêt Époux Lemonnier du 26 juillet 1918 va plus loin. Lors d'une fête communale, un tir à la cible installé au bord d'une rivière blesse une promeneuse sur la rive opposée. Le Conseil d'État admet que la victime puisse demander réparation à la commune pour l'ensemble du dommage, même si la faute du maire est également personnelle, dès lors que cette faute a été commise dans le service ou à l'occasion du service. Léon Blum, commissaire du gouvernement, résumait l'idée en disant en substance que si la faute se détache du service, le service ne se détache pas de la faute. Une même faute peut ainsi engager deux responsabilités. La jurisprudence Mimeur du 18 novembre 1949 étendra la logique aux fautes commises en dehors du service mais non dépourvues de tout lien avec lui, comme l'usage d'un véhicule administratif détourné de sa destination.

Le cumul aurait pu déresponsabiliser les agents : pourquoi s'inquiéter, si l'administration paie ? Les arrêts d'Assemblée Laruelle et Delville du 28 juillet 1951 répondent à cette crainte. Ils organisent les actions récursoires : l'administration qui a indemnisé la victime peut se retourner contre l'agent à hauteur de sa faute personnelle, et l'agent condamné peut obtenir de l'administration qu'elle prenne en charge la part liée à la faute de service. La victime est protégée, la charge finale répartie selon les fautes.

II. Une responsabilité tournée vers l'indemnisation de la victime

Une fois la question de l'agent réglée, l'évolution s'est concentrée sur la victime. Le juge a d'abord allégé l'exigence de faute (A), puis il a admis des cas de responsabilité sans faute (B).

A. Une faute de plus en plus facile à établir

Pendant longtemps, certaines activités jugées difficiles n'engageaient la responsabilité de l'administration qu'en cas de faute lourde. L'idée était qu'on ne pouvait exiger la même perfection d'un service de secours en mer, d'un service de police sur le terrain ou d'un acte médical complexe que d'une activité de bureau. Cette exigence protégeait l'action publique, mais au prix de victimes privées de réparation pour des fautes réelles.

Le Conseil d'État a progressivement abandonné cette exigence dans de nombreux domaines. L'arrêt d'Assemblée Époux V. du 10 avril 1992 en est le symbole : une patiente victime d'une série d'erreurs lors d'une césarienne obtient réparation sur le fondement d'une faute médicale simple, sans qu'il soit nécessaire d'établir une faute lourde. L'abandon de la faute lourde ne signifie pas que l'administration réponde de tout : la faute simple doit être établie. Mais l'appréciation se rapproche de celle du droit commun.

Le juge a également développé des présomptions de faute. Le passant blessé par le lampadaire n'a pas à prouver qu'il était mal entretenu : c'est à la commune de démontrer l'entretien normal de l'ouvrage. De même, en matière hospitalière, certaines infections ou certains accidents survenus lors de soins courants ont longtemps permis de présumer un défaut d'organisation du service. La faute reste le fondement, mais la charge de la preuve est inversée au profit de la victime.

B. La réparation sans faute, entre risque et égalité

Le juge est allé plus loin en admettant que l'administration puisse être tenue de réparer sans avoir commis de faute. Deux idées fondent cette responsabilité.

La première est le risque. Dans l'arrêt Cames du 21 juin 1895, un ouvrier d'un arsenal de l'État, blessé par un éclat de métal, obtient réparation sans avoir à prouver une faute : l'État doit garantir ses ouvriers contre les risques du travail qu'il leur confie. L'arrêt Regnault-Desroziers du 28 mars 1919 étend la logique aux tiers : l'explosion d'un dépôt de munitions au fort de la Double-Couronne, à Saint-Denis, engage la responsabilité de l'État en raison des risques exceptionnels que comportait l'accumulation d'explosifs. L'arrêt Thouzellier du 3 février 1956 applique la même idée aux méthodes libérales de rééducation de mineurs délinquants, qui créent un risque spécial pour les voisins des établissements. Enfin, l'arrêt d'Assemblée Bianchi du 9 avril 1993 admet la responsabilité sans faute de l'hôpital public pour un risque thérapeutique exceptionnel, lorsqu'un acte médical nécessaire entraîne un dommage d'une extrême gravité sans rapport avec l'état initial du patient. Le législateur a ensuite pris le relais avec la loi du 4 mars 2002, qui confie l'indemnisation des accidents médicaux non fautifs graves à la solidarité nationale.

La seconde idée est l'égalité devant les charges publiques. L'arrêt Couitéas du 30 novembre 1923 en est la source : le gouvernement, pour des raisons d'ordre public, refuse le concours de la force publique pour exécuter un jugement d'expulsion de tribus installées sur les terres d'un propriétaire en Tunisie. Ce refus est légal, mais il fait supporter à un seul la charge d'un choix fait dans l'intérêt de tous. L'arrêt Société La Fleurette du 14 janvier 1938 applique ce raisonnement à la loi elle-même : une loi interdisant la fabrication de produits laitiers de substitution cause à une entreprise un préjudice qui ouvre droit à réparation, dès lors que le législateur ne l'a pas exclu. L'arrêt d'Assemblée Compagnie générale d'énergie radio-électrique du 30 mars 1966 étend la solution aux conventions internationales. L'arrêt d'Assemblée Gardedieu du 8 février 2007 ajoute un fondement distinct : l'État peut être tenu de réparer les préjudices causés par une loi contraire aux engagements internationaux de la France.

Ces mécanismes sont puissants, mais encadrés. La responsabilité pour rupture d'égalité suppose un préjudice anormal et spécial : il doit dépasser les inconvénients ordinaires de la vie en société et ne frapper qu'un nombre limité de personnes. Le commerçant dont la vitrine a été brisée l'obtiendra sans difficulté ; celui qui subit les nuisances d'un chantier public ordinaire, comme tous ses voisins, n'obtiendra rien. La responsabilité sans faute n'est donc pas un droit général à indemnisation ; elle est un instrument de justice distributive, que le juge active lorsque la charge imposée à quelques-uns devient disproportionnée.

Conclusion

La responsabilité administrative est née d'une volonté de soustraire l'État au Code civil. Elle est devenue un droit original, qui a d'abord réglé le partage de la charge entre l'administration et ses agents, puis s'est orienté vers la victime : abandon progressif de la faute lourde, présomptions, responsabilité pour risque et pour rupture d'égalité devant les charges publiques. Ce droit n'est pourtant pas un pur droit à indemnisation. Les conditions du préjudice anormal et spécial, l'exigence d'une faute dans la plupart des cas et l'intervention du législateur pour les risques de masse montrent qu'il reste un compromis entre la protection des particuliers et la liberté d'action de l'administration.

On peut se demander si ce compromis ne se déplace pas aujourd'hui vers le législateur, qui crée des fonds d'indemnisation spécialisés pour les accidents médicaux, les actes de terrorisme ou certaines expositions sanitaires. La solidarité nationale prend alors le relais de la responsabilité, au risque de diluer la question de savoir qui a manqué à ses obligations.

Bibliographie

• Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco.
• Tribunal des conflits, 30 juillet 1873, Pelletier.
• Conseil d'État, 3 février 1911, Anguet ; 26 juillet 1918, Époux Lemonnier.
• Conseil d'État, 30 novembre 1923, Couitéas ; Ass., 9 avril 1993, Bianchi.
• Marceau Long, Prosper Weil, Guy Braibant, Pierre Delvolvé, Bruno Genevois, Les Grands Arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz.