Le Premier ministre sous la Ve République (dissertation corrigée)

I. Un chef de gouvernement par le texte, un second par la pratique

Le texte de 1958 dote le Premier ministre de pouvoirs considérables (A), mais la lecture présidentialiste des institutions en a fait, en période de concordance des majorités, l'exécutant d'une politique décidée à l'Élysée (B).

A. Les armes constitutionnelles du Premier ministre

L'article 21 commence par une formule nette : le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il en est le chef, et c'est sur sa proposition que le président nomme et révoque les ministres (article 8, alinéa 2). Il est responsable de la défense nationale, assure l'exécution des lois et, sous réserve de l'article 13, exerce le pouvoir réglementaire. C'est un pouvoir immense dans un régime où l'article 37 confie au règlement toutes les matières qui ne relèvent pas du domaine de la loi : le Premier ministre est le titulaire du pouvoir réglementaire de droit commun. Ses décrets sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution, mais l'inverse n'est pas vrai : la plupart des actes du président doivent porter son contreseing (article 19), à l'exception des pouvoirs propres limitativement énumérés.

À cela s'ajoutent les instruments de la rationalisation du parlementarisme, qui font du Premier ministre le maître de la procédure législative. Il a l'initiative des lois concurremment avec les parlementaires (article 39). Il peut demander l'autorisation de légiférer par ordonnances (article 38). Il peut convoquer une commission mixte paritaire et, à défaut d'accord, demander à l'Assemblée de statuer définitivement (article 45). Surtout, l'article 49, alinéa 3, lui permet d'engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte : celui-ci est considéré comme adopté si aucune motion de censure n'est votée. Depuis la révision du 23 juillet 2008, cette arme n'est plus utilisable sans limite : elle reste ouverte pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, mais pour un seul autre texte par session.

Sur le papier, l'homme ou la femme de Matignon dispose ainsi de l'administration, de la majorité et de la loi. L'article 20 ajoute que le Gouvernement dispose de l'administration et de la force armée.

B. Un Premier ministre que le président choisit, oriente et congédie

La pratique a pourtant renversé la hiérarchie dès les débuts du régime. Le général de Gaulle, lors d'une conférence de presse du 31 janvier 1964, affirme que l'autorité de l'État est confiée tout entière au président par le peuple qui l'a élu. Dans cette lecture, le Premier ministre conduit la politique, mais c'est le président qui la détermine.

Le point décisif concerne la fin des fonctions. L'article 8 prévoit que le président met fin aux fonctions du Premier ministre sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement. Le texte ne donne donc pas au président un droit de révocation. Mais dès 1962, Michel Debré a remis sa démission à la demande du général de Gaulle, et l'usage s'est installé : en dehors des cohabitations, un Premier ministre ne refuse pas la démission qu'on lui réclame. L'épisode Chaban-Delmas de 1972 en est l'illustration la plus éclatante, puisque la confiance de l'Assemblée n'a pas pesé face au retrait de celle du président. Jacques Chirac, en 1976, est souvent présenté comme le seul Premier ministre du régime à avoir quitté ses fonctions de sa propre initiative, en estimant ne pas disposer des moyens de gouverner : la démission spontanée confirme, a contrario, que la règle est l'inverse.

Cette double responsabilité, politique devant l'Assemblée et de fait devant le président, place le Premier ministre dans une position inconfortable. Il endosse les décisions impopulaires, défend au Parlement des réformes conçues à l'Élysée et peut être remplacé lorsque le président veut relancer son mandat : Édith Cresson, nommée en 1991, ne reste ainsi en fonctions qu'une dizaine de mois. On a pu parler de « fusible » : il saute pour protéger le président.

Cette subordination n'est cependant pas inscrite dans la Constitution ; elle repose sur une condition politique, l'existence d'une majorité à l'Assemblée qui soutient le président. Quand cette condition disparaît, le texte reprend ses droits.

II. Une subordination conditionnelle, suspendue à l'Assemblée

Les trois cohabitations ont montré que le Premier ministre pouvait redevenir le véritable chef de l'exécutif (A) ; le quinquennat a voulu les rendre impossibles, mais l'éclatement du paysage parlementaire a fait naître une autre forme d'autonomie, plus précaire (B).

A. La cohabitation, ou le texte pris au mot

En mars 1986, pour la première fois, les élections législatives donnent la majorité à l'opposition au président. François Mitterrand nomme Jacques Chirac, chef de la nouvelle majorité. Il ne démissionne pas, contrairement à ce que certains réclamaient, et la Ve République découvre qu'elle peut fonctionner avec un exécutif divisé. Deux autres cohabitations suivront : Mitterrand et Édouard Balladur de 1993 à 1995, Jacques Chirac et Lionel Jospin de 1997 à 2002, cette dernière ouverte par une dissolution que le président avait lui-même décidée et perdue.

Pendant ces périodes, les articles 20 et 21 retrouvent leur sens littéral. Le Premier ministre détermine et conduit réellement la politique de la Nation : privatisations de 1986, réformes de Balladur, trente-cinq heures sous Jospin. Le président conserve ses pouvoirs propres et une influence marquée dans les domaines diplomatique et militaire, que l'on a appelés, sans fondement textuel précis, le « domaine réservé ». Il peut aussi freiner : en 1986, Mitterrand refuse de signer des ordonnances de privatisation, obligeant le Gouvernement à passer par la loi. La lecture de l'article 13, qui impose la signature présidentielle des ordonnances, lui en donnait la possibilité, et la doctrine a discuté de savoir si cette signature était une compétence liée.

La leçon est claire : la prééminence présidentielle n'est pas un pouvoir juridique, c'est un fait majoritaire. Le Premier ministre est le second du président lorsque la majorité de l'Assemblée est celle du président ; il devient le chef de l'exécutif lorsque la majorité est contre lui.

B. Quinquennat et majorités introuvables : un Premier ministre fusible ou en sursis

La révision constitutionnelle adoptée par le référendum du 24 septembre 2000 réduit à cinq ans le mandat présidentiel. Combinée à la loi organique de 2001 qui fait précéder les élections législatives par l'élection présidentielle, elle vise à faire coïncider les majorités. L'effet sur le Premier ministre est immédiat : élu dans la foulée du président, le député de la majorité doit son siège à la dynamique présidentielle, et le chef du Gouvernement perd la marge que lui donnait, sous le septennat, la possibilité d'élections intermédiaires. La présidence de Nicolas Sarkozy, à partir de 2007, a poussé cette logique jusqu'à qualifier publiquement le Premier ministre de collaborateur.

Le quinquennat ne garantit pourtant pas la majorité. En juin 2022, les élections législatives ne donnent au président qu'une majorité relative. Élisabeth Borne gouverne alors en recourant de nombreuses fois à l'article 49, alinéa 3, notamment pour la réforme des retraites en 2023, et la motion de censure déposée en réponse échoue de quelques voix. Après la dissolution du 9 juin 2024, l'Assemblée se divise en trois blocs sans majorité. Michel Barnier, nommé en septembre, engage la responsabilité de son Gouvernement sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale ; le 4 décembre 2024, une motion de censure est adoptée. Ce n'était arrivé qu'une fois auparavant, en octobre 1962, contre le Gouvernement de Georges Pompidou.

Cette situation produit un Premier ministre d'un type nouveau. Il n'est pas le chef d'une majorité d'opposition, comme en cohabitation, ni le second d'un président appuyé sur une majorité absolue. Il est en sursis permanent, dépendant de l'abstention de groupes qui ne le soutiennent pas. Sa marge vis-à-vis du président s'accroît, car celui-ci ne peut plus lui imposer une ligne qu'aucune majorité ne voterait ; mais sa capacité à gouverner diminue d'autant. L'article 49, conçu pour protéger le Gouvernement, rappelle qu'il est aussi l'outil par lequel l'Assemblée peut le renverser à la majorité absolue de ses membres.

Conclusion

Le Premier ministre de la Ve République n'a pas un statut, il en a plusieurs. Le texte lui confie les moyens d'un véritable chef de gouvernement : direction des ministres, pouvoir réglementaire, maîtrise de la procédure législative. La pratique, née de l'élection directe du président et entretenue par le fait majoritaire, en a fait le second de l'Élysée, révocable de fait. Les cohabitations ont montré que cette subordination n'était pas juridique ; les assemblées sans majorité montrent aujourd'hui qu'elle peut céder la place à une fragilité nouvelle.

L'opposition entre Chaban-Delmas, congédié malgré la confiance des députés, et Michel Barnier, renversé malgré celle du président, résume ce balancier. Elle invite à une question d'ouverture : faut-il, comme le proposent certains constitutionnalistes, réécrire l'article 8 pour constitutionnaliser la révocation présidentielle et clarifier enfin la double responsabilité, ou au contraire revaloriser l'article 20 en faisant du Premier ministre l'émanation de la seule Assemblée ?

Bibliographie

• Pierre Avril, Jean Gicquel, Droit parlementaire, LGDJ.
• Philippe Ardant, Bertrand Mathieu, Droit constitutionnel et institutions politiques, LGDJ.
• Olivier Duhamel, Le Pouvoir politique en France, Seuil.
• Guy Carcassonne, La Constitution, Seuil, coll. « Points ».
• Pierre Avril, La Ve République. Histoire politique et constitutionnelle.