Le bicamérisme sous la Ve République (dissertation corrigée)

I. Un bicamérisme qui place la seconde chambre en retrait

L'infériorité du Sénat ne tient pas à un défaut de compétence : il vote la loi et contrôle le Gouvernement, comme l'Assemblée. Elle tient d'abord à la nature de sa légitimité (A), puis aux mécanismes qui permettent de surmonter son désaccord (B).

A. Une légitimité indirecte, adossée aux territoires

Les sénateurs ne sont pas élus par les citoyens mais par un collège électoral réuni dans chaque département. Ce collège rassemble les députés, les conseillers régionaux, les conseillers départementaux et, surtout, les délégués des conseils municipaux, qui en forment l'écrasante majorité. Le mandat dure six ans et l'assemblée se renouvelle par moitié tous les trois ans, de sorte qu'elle ne change jamais entièrement de visage d'un coup. Le nombre de sénateurs est plafonné à 348 par l'article 24, celui des députés à 577.

Ce mode de recrutement produit une assemblée singulière. La surreprésentation des petites communes, mécanique dès lors que chaque conseil municipal dispose d'au moins un délégué, donne au Sénat une coloration rurale et notabiliaire. Pendant l'essentiel de la Ve République, sa majorité est restée ancrée à droite et au centre, y compris lorsque l'Assemblée basculait. L'alternance au Luxembourg a été rare et brève. Un Premier ministre socialiste a pu qualifier l'institution d'anomalie démocratique, reproche qui visait précisément ce décalage entre le corps électoral sénatorial et l'électorat national.

Cette légitimité indirecte justifie, aux yeux des constituants, une position seconde. Le Gouvernement procède de la majorité de l'Assemblée et ne répond que devant elle : seule l'Assemblée peut le renverser par la motion de censure de l'article 49. Le Premier ministre peut certes demander au Sénat d'approuver une déclaration de politique générale, mais un refus n'emporte aucune conséquence juridique. Symétriquement, le Président de la République ne peut dissoudre que l'Assemblée nationale. Le Sénat échappe ainsi au jeu de la responsabilité politique dans les deux sens : il ne peut renverser, il ne peut être renvoyé.

La comparaison éclaire ce choix. Le Bundesrat allemand est composé de membres des gouvernements des Länder, ce qui en fait une chambre fédérale au sens strict. Le Sénat américain, deux sièges par État quelle que soit sa population, est l'égal de la Chambre des représentants et dispose même de prérogatives propres en matière de traités et de nominations. Le Sénat français n'est ni l'un ni l'autre : la France n'étant pas un État fédéral, la représentation des collectivités ne peut lui conférer qu'une autorité morale, pas un titre à la parité.

B. Une procédure législative qui réserve aux députés le dernier mot

Le principe posé par l'article 45 est celui de l'égalité de départ : tout projet ou toute proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées en vue de l'adoption d'un texte identique. Tant que les deux chambres s'accordent, chacune a donc le même poids. Le texte fait la navette, chaque assemblée ne discutant plus, au fil des lectures, que les articles restant en désaccord.

La différence apparaît quand l'accord ne vient pas. Après deux lectures dans chaque assemblée, ou une seule lorsque le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sans que les conférences des présidents s'y opposent conjointement, le Premier ministre peut provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire. Pour une proposition de loi, cette faculté appartient aussi aux présidents des deux assemblées agissant conjointement. Composée de sept députés et sept sénateurs, la commission cherche un texte de compromis sur les dispositions restant en discussion. Ce texte peut être soumis aux deux chambres par le Gouvernement, et aucun amendement n'est alors recevable sans son accord.

Si la commission échoue, ou si son texte n'est pas adopté, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture dans chaque assemblée, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. Elle reprend alors soit le texte de la commission, soit le dernier texte qu'elle a voté, éventuellement modifié par des amendements adoptés au Sénat.

Deux traits de ce mécanisme méritent attention. D'abord, la clé du dernier mot n'est pas entre les mains de l'Assemblée, mais du Gouvernement : c'est lui qui décide de convoquer la commission, puis de solliciter la lecture définitive. Le bicamérisme inégalitaire est en réalité un bicamérisme arbitré par l'exécutif. Ensuite, la lecture définitive ne permet pas aux députés de réécrire librement le texte : les dernières versions encadrent leur choix, ce qui préserve une trace du travail sénatorial.

Le dispositif rappelle, avec plus de souplesse, la solution britannique. Depuis les Parliament Acts de 1911 et de 1949, la Chambre des lords ne dispose plus que d'un veto suspensif sur la plupart des textes, la Chambre des communes pouvant passer outre après un certain délai. Dans les deux cas, la chambre élue au suffrage direct l'emporte ; mais en France, ce n'est pas l'écoulement du temps qui tranche, c'est une décision gouvernementale.

À ce stade, le Sénat paraît bien n'être qu'une chambre de second rang, que le Gouvernement et sa majorité peuvent toujours contourner. Ce constat est pourtant incomplet : la Constitution elle-même a prévu des matières où ce contournement est impossible, et la pratique a donné au Sénat une influence que les textes ne mesurent pas.

II. Un retrait qui n'est pas un effacement : les ressources du Sénat

Le Sénat dispose d'abord de véritables droits de veto dans quelques domaines essentiels (A). Il exerce ensuite, hors de ces domaines, une influence plus diffuse mais constante sur le contenu de la loi et sur l'équilibre des pouvoirs (B).

A. Les domaines où l'accord du Sénat reste indispensable

Le premier concerne la révision de la Constitution. Selon l'article 89, un projet ou une proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques avant d'être approuvé par référendum ou, pour un projet, par le Parlement réuni en Congrès à la majorité des trois cinquièmes. Aucune procédure ne permet de passer outre l'opposition du Sénat. Plusieurs projets de révision voulus par l'exécutif ont ainsi été abandonnés faute d'accord entre les chambres, ce qui fait de la seconde assemblée un gardien effectif du texte constitutionnel.

Le deuxième domaine est protecteur de l'institution elle-même : l'article 46 exige que les lois organiques relatives au Sénat soient votées dans les mêmes termes par les deux assemblées. Le Sénat ne peut donc voir modifier ses règles de composition et de fonctionnement contre son gré par la voie organique.

La force de ces verrous se mesure à l'histoire. En 1969, le général de Gaulle a tenté de transformer le Sénat en le fusionnant avec le Conseil économique et social, en recourant au référendum de l'article 11 plutôt qu'à la procédure de l'article 89, précisément parce que celle-ci exigeait l'accord des sénateurs. Le rejet du projet par les électeurs et le départ du chef de l'État ont consacré, a contrario, la solidité de la seconde chambre.

On peut ajouter que l'ordre de dépôt reflète une spécialisation reconnue : les textes budgétaires, qu'il s'agisse de l'État ou des comptes sociaux, vont d'abord devant les députés, tandis que les projets ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat. La Constitution reconnaît ainsi à chaque chambre une compétence de prédilection, sans hiérarchie absolue.

B. Une influence de fond : qualité de la loi, contrôle, stabilité

En dehors des domaines où il dispose d'un veto, le Sénat pèse par la qualité de son travail. Assemblée moins exposée au calendrier électoral national, souvent composée d'élus locaux expérimentés, il s'est forgé une réputation de chambre de réflexion. Une large part des amendements qu'il adopte survit à la navette, y compris dans les textes que le Gouvernement soutient. La lecture définitive reste d'ailleurs une procédure d'exception : la plupart des lois sont adoptées à la suite d'un accord entre les deux chambres, au fil de la navette ou en commission mixte paritaire, ce qui suppose des concessions mutuelles. Le dernier mot existe, mais il sert surtout d'aiguillon à la négociation.

Le Sénat exerce aussi une fonction de contrôle que la Constitution lui reconnaît comme à l'Assemblée. Ses commissions d'enquête peuvent être d'autant plus incisives que leurs membres ne craignent pas de renverser le Gouvernement ni d'être dissous. Cette indépendance, qui semblait une faiblesse dans la logique de la responsabilité politique, devient un atout lorsque la majorité sénatoriale diffère de celle de l'Assemblée : la seconde chambre se mue alors en contre-pouvoir.

Il faut enfin mentionner des prérogatives institutionnelles qui débordent la procédure législative. Le président du Sénat assure l'intérim de la présidence de la République en cas de vacance ou d'empêchement définitif, selon l'article 7. Il nomme trois des membres du Conseil constitutionnel, et soixante sénateurs peuvent saisir ce Conseil d'une loi avant sa promulgation. Ces attributions placent le Sénat au cœur des mécanismes de garantie de la Constitution.

La comparaison avec l'Italie aide à mesurer l'intérêt de l'équilibre français. Le bicamérisme italien, dit parfait, donne aux deux chambres des pouvoirs égaux, y compris celui d'accorder ou de refuser la confiance au Gouvernement. Il est souvent accusé de ralentir la décision et d'aggraver l'instabilité. Le modèle français évite cet écueil en réservant la responsabilité politique à une seule chambre, tout en conservant au Sénat assez de pouvoir pour imposer la discussion.

Conclusion

Le bicamérisme de la Ve République est inégalitaire dans sa structure, mais pas dans sa pratique ordinaire. La Constitution place le Sénat en retrait : sa légitimité est indirecte, il ne participe pas au jeu de la responsabilité gouvernementale, et le Gouvernement peut demander à l'Assemblée de trancher. Pourtant, ce retrait laisse intacts des verrous décisifs, la révision constitutionnelle et les lois organiques le concernant, et il nourrit une influence de fond qui se lit dans la grande majorité des lois adoptées par accord.

Le débat sur la seconde chambre reste ouvert. Les propositions récurrentes de rapprochement avec le Conseil économique, social et environnemental, ou de réforme du collège électoral, posent toujours la même question : que doit représenter une seconde assemblée dans un État unitaire décentralisé ? Tant que la réponse dépendra de l'accord des sénateurs eux-mêmes, au titre de l'article 89, le Sénat aura, sur son propre avenir, le dernier mot que la procédure législative lui refuse.

Bibliographie

• Pierre Avril, Jean Gicquel, Droit parlementaire.
• Jean Gicquel, Jean-Éric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, LGDJ.
• Ardant (Ph.), Mathieu (B.), manuel de droit constitutionnel et d'institutions politiques, LGDJ.
• Louis Favoreu et al., Droit constitutionnel, Dalloz, coll. Précis.
• Constitution du 4 octobre 1958, articles 7, 24, 45, 46, 49, 56, 61 et 89.