Le principe de légalité en droit administratif (dissertation corrigée)

I. Une légalité élargie : l'administration prise dans un réseau de normes

Au XIXe siècle, la légalité administrative se réduisait pour l'essentiel au respect de la loi et des règlements. Elle est devenue un ensemble composite, alimenté par des sources supérieures à la loi et par le juge lui-même (A), et qui n'impose pas partout la même forme d'obéissance (B).

A. Un bloc enrichi par le haut et par le juge

Le premier enrichissement vient du sommet. La Constitution, avec son préambule, s'impose à l'administration ; depuis 1958, l'existence d'un pouvoir réglementaire autonome, fondé sur l'article 37, oblige même à confronter certains décrets directement à la Constitution, sans loi intermédiaire. Les traités et le droit de l'Union européenne se sont ajoutés : depuis l'arrêt Nicolo (CE, Ass., 20 octobre 1989), le juge administratif accepte d'écarter une loi, même postérieure, contraire à un traité, ce qui permet d'annuler l'acte administratif qui en fait application. Une règle administrative peut ainsi tomber parce qu'une loi qui la fonde méconnaît une norme internationale.

Le deuxième enrichissement vient du juge. Les principes généraux du droit sont des règles non écrites que le Conseil d'État dégage et impose à l'administration. L'arrêt Aramu (CE, Ass., 26 octobre 1945) consacre ainsi le respect des droits de la défense, applicable même sans texte. L'arrêt Syndicat général des ingénieurs-conseils (CE, Sect., 26 juin 1959) en tire une conséquence majeure : ces principes s'imposent aussi aux règlements autonomes, ce qui leur confère une valeur au moins supérieure à celle des décrets.

Ce double mouvement a longtemps buté sur un obstacle : la loi elle-même. Selon la jurisprudence Arrighi (CE, Sect., 6 novembre 1936), le juge administratif refuse de contrôler la constitutionnalité d'une loi ; si un acte est pris conformément à une loi inconstitutionnelle, la loi fait « écran ». La question prioritaire de constitutionnalité, introduite à l'article 61-1 par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a ouvert une brèche : le juge administratif peut désormais transmettre la question, et l'abrogation de la loi par le Conseil constitutionnel peut entraîner celle des actes qui en dépendent. L'écran est devenu transparent, quoique de manière indirecte.

B. Une soumission graduée : conformité, compatibilité et respect de ses propres règles

Soumettre l'administration au droit ne signifie pas toujours la même chose. Charles Eisenmann a montré que le rapport de légalité peut prendre deux formes. Tantôt l'acte doit être conforme à la norme supérieure, c'est-à-dire en être une application fidèle ; tantôt il doit seulement être compatible avec elle, c'est-à-dire ne pas la contredire. Le maire qui délivre un permis de construire applique strictement le plan local d'urbanisme ; un document d'urbanisme, lui, doit souvent seulement être compatible avec les schémas de rang supérieur. La légalité se décline donc en degrés de fidélité.

Elle oblige aussi l'administration à l'égard de ses propres normes. Une autorité qui a édicté un règlement doit le respecter dans ses décisions individuelles, tant qu'elle ne l'a pas modifié : on résume cette exigence par l'adage selon lequel il faut subir la loi qu'on a soi-même faite. Elle doit enfin faire le ménage dans ses textes. L'arrêt Compagnie Alitalia (CE, Ass., 3 février 1989) impose à l'autorité compétente d'abroger, sur demande, un règlement illégal, qu'il l'ait été dès l'origine ou qu'il le soit devenu par un changement de circonstances. La légalité n'est donc pas seulement un contrôle ponctuel : c'est une obligation de maintenir l'ordre juridique en état.

Cette densité normative a pourtant un revers. Plus le bloc s'épaissit, plus l'administration risque de voir ses décisions annulées pour des motifs techniques, et plus l'efficacité de l'action publique est en jeu. C'est précisément au juge qu'il revient d'arbitrer.

II. Une légalité ajustée : le juge règle la tension de la contrainte

Le principe de légalité ne s'applique pas comme un barème. Le juge adapte son contrôle à la liberté que les textes laissent à l'administration (A), et il en redessine les contours lorsque les circonstances rendent impossible le respect des règles ordinaires (B).

A. Un contrôle d'intensité variable selon la marge laissée à l'administration

Le recours pour excès de pouvoir est l'instrument principal de la légalité. L'arrêt Dame Lamotte (CE, Ass., 17 février 1950) en fait un principe général du droit : il est ouvert même sans texte contre tout acte administratif. Le juge y vérifie la compétence de l'auteur, le respect des formes et de la procédure, l'exactitude des motifs et l'absence de détournement de pouvoir, cette dernière hypothèse ayant été dégagée dès l'arrêt Pariset (CE, 26 novembre 1875) à propos d'un pouvoir de police utilisé dans un but financier.

L'intensité du contrôle varie ensuite. Lorsque l'administration dispose d'un pouvoir discrétionnaire, le juge se borne à vérifier l'exactitude matérielle des faits, l'absence d'erreur de droit et l'absence d'erreur manifeste d'appréciation : il ne substitue pas son jugement à celui de l'autorité. Dans d'autres matières, il contrôle normalement la qualification juridique des faits, comme dans l'arrêt Gomel (CE, 4 avril 1914), où il recherche si la place Beauvau constituait bien une perspective monumentale justifiant un refus de permis de construire. En matière de libertés publiques, il va jusqu'au contrôle de proportionnalité : l'arrêt Benjamin (CE, 19 mai 1933) annule l'interdiction d'une conférence parce que le maire disposait d'autres moyens de préserver l'ordre. Avec la théorie du bilan, issue de l'arrêt Ville Nouvelle Est (CE, Ass., 28 mai 1971), le juge pèse même les avantages et les inconvénients d'une expropriation.

La rigueur peut aussi se relâcher. L'arrêt Danthony (CE, Ass., 23 décembre 2011) décide qu'un vice de procédure n'entraîne l'annulation que s'il a pu exercer une influence sur le sens de la décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. Ce pragmatisme évite que la légalité ne devienne un formalisme stérile, mais il montre aussi que le juge choisit les irrégularités qu'il sanctionne. La légalité est donc une contrainte dont il tient la mesure.

B. Une légalité de crise plutôt qu'une éclipse : des circonstances exceptionnelles aux régimes d'urgence

La guerre de 1914-1918 a posé la question la plus radicale : que reste-t-il du principe quand l'administration ne peut plus respecter les règles ordinaires ? Dans l'arrêt Heyriès (CE, 28 juin 1918), un dessinateur du génie avait été révoqué sans avoir reçu communication préalable de son dossier, garantie prévue par l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, dont un décret de septembre 1914 avait suspendu l'application pour la durée de la guerre. Le Conseil d'État valide ce décret : chargé par les lois constitutionnelles de 1875 d'assurer l'exécution des lois, le président de la République doit veiller à ce que les services publics fonctionnent malgré la guerre, ce qui peut justifier, dans ces circonstances, la mise à l'écart temporaire d'une loi. L'arrêt Dames Dol et Laurent (CE, 28 février 1919) étend la logique aux mesures de police : le préfet maritime de Toulon pouvait restreindre, en temps de guerre, la liberté de certaines femmes de fréquenter les débits de boissons, au nom de l'ordre et de la sécurité de la place.

Il serait inexact d'y voir une suspension de la légalité. Le juge pose des conditions : une situation réellement anormale, l'impossibilité pour l'administration d'agir conformément aux règles normales, un intérêt public suffisant, une mesure limitée dans le temps et proportionnée. Et il les contrôle lui-même. Les circonstances exceptionnelles substituent une légalité de crise à la légalité ordinaire ; elles ne créent pas un espace sans droit.

Le législateur et le constituant ont progressivement encadré ces situations par des régimes écrits : l'état de siège (article 36 de la Constitution), les pouvoirs exceptionnels de l'article 16, l'état d'urgence issu de la loi du 3 avril 1955, appliqué notamment après les attentats de novembre 2015, puis l'état d'urgence sanitaire de 2020. Ces régimes donnent à l'administration des pouvoirs plus étendus, mais ils les rattachent à un texte et soumettent leur exercice au juge, souvent saisi en référé. Le confinement de mars 2020 l'illustre : décidé d'abord sur le fondement du pouvoir de police générale et de circonstances hors du commun, il a très vite été adossé à une loi, puis contrôlé, mesure par mesure, par le juge des référés.

Conclusion

Le principe de légalité a gagné en extension ce qu'il a perdu en simplicité. Il ne se réduit plus à l'obéissance à la loi : il englobe la Constitution, les traités, les principes dégagés par le juge et les propres règles de l'administration, avec des degrés d'exigence différents. Mais cette contrainte ne s'applique jamais à l'aveugle. Le juge en règle la tension, du contrôle minimal au contrôle de proportionnalité, et il en adapte les exigences quand les circonstances l'imposent, sans jamais renoncer à les vérifier.

C'est peut-être là sa véritable définition : moins une règle fixe qu'un rapport vivant entre l'administration et son juge. Reste à savoir si la multiplication des régimes d'urgence, dont certaines dispositions finissent par passer dans le droit commun, ne risque pas d'installer durablement cette légalité de crise au cœur de la légalité ordinaire.

Bibliographie

• M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolvé, B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz.
• R. Chapus, Droit administratif général, Montchrestien.
• M. Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public.
• Ch. Eisenmann, « Le droit administratif et le principe de légalité », Études et documents du Conseil d'État.
• J. Waline, Droit administratif, Dalloz.